Il 28 maggio scorso è stato convertito il decreto-legge n. 44/2021, che contiene (oltre a una serie di norme in materia di sanità e di giustizia) la cosiddetta riforma Brunetta, relativa ai nuovi concorsi per l’accesso alla pubblica amministrazione (PA).
Quello dell’accesso è però soltanto uno dei quattro pilastri su cui deve fondarsi, secondo le linee guida dettate dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), la nuova pubblica amministrazione italiana: la riforma dei giorni scorsi rappresenta infatti solo il punto di partenza di un cammino molto più lungo, che sarà costellato di diversi interventi, anche strutturali, in diversi ambiti. Uno su tutti: la digitalizzazione.
Storia delle riforme della pubblica amministrazione in Italia
Per comprendere meglio come si è giunti alle riforme odierne e quali possono essere le sfide fondamentali per il futuro è però necessario compiere qualche passo indietro. A partire dal secondo dopoguerra, nell’ambito di un progressivo decentramento amministrativo, sono stati molti i tentativi di riformare il sistema burocratico italiano.
Uno dei primi risale al 1950, quando Alcide de Gasperi, Presidente del Consiglio per la sesta volta, nomina Raffaele Petrilli Ministro per la riforma burocratica: è sulla base delle criticità che vengono riscontrate che si baserà la campagna per la modernizzazione della PA del 1956-57, che riguarderà aspetti organizzativi e di pubbliche relazioni. È però negli anni ’70 che il decentramento amministrativo inizia ad assumere proporzioni sempre più importanti, con leggi come la n.281/1970 e la n.382/1975. Molto significative sono poi la n.468/1978, con cui viene istituita la contabilità generale dello Stato, e la n. 241/1990, che dà vita al procedimento amministrativo (oltre che istituire l’accesso agli atti).
Gli anni ’90 segnano una svolta sul piano della contrattualizzazione del pubblico impiego, grazie al d.lgs n.29/1993 e alle leggi Bassanini (in particolare la prima, che prevede, fra le altre cose, una semplificazione delle procedure amministrative e un rinnovamento delle modalità di selezione e carriera dei dipendenti pubblici).
Nel recente passato, infine, è la volta della prima riforma Brunetta (2009, tra i suoi punti fondamentali l’introduzione di una disciplina della normativa delle assenze dei dipendenti pubblici e di metodi di incentivazione della produttività) e poi della riforma Madia (2015, tra i suoi cardini l’inasprimento di sanzioni e pene per dipendenti pubblici e dirigenti illegittimi e la revisione del sistema di valutazione della performance).
Le performance della pubblica amministrazione italiana e il confronto con gli altri Paesi
Nonostante questi interventi, la PA italiana fatica a reggere il confronto con gli altri Paesi europei. Secondo un rapporto della CGIA basato su indagini svolte a inizio anno dalla Commissione europea, il nostro Paese è ultimo in Europa per qualità percepita della pubblica amministrazione: nello specifico, soltanto il 22% dei cittadini (nel 2019 era il 30%) giudica buona l’offerta di servizi pubblici erogata dalla PA italiana. Il valore rilevato è inferiore di 24 punti percentuali rispetto alla media europea, e molto peggiore rispetto ai risultati conseguiti da Stati come Francia, Germania e Spagna, che fanno registrare – rispettivamente – il 50, il 55 e il 38%.
Purtroppo, la situazione non migliora se si considerano altri aspetti, come ad esempio la digitalizzazione. I dati estrapolati dallo studio Uil-Eures sulla digitalizzazione della pubblica amministrazione tracciano un quadro impietoso: siamo ultimi in Europa per E-government (solo il 32,3% dei cittadini utilizza i sistemi telematici per interagire con la pubblica amministrazione, a fronte di una media Ue pari a più del doppio) e diciannovesimi per digitalizzazione della PA.
Se si guarda poi alla spesa per ICT nella pubblica amministrazione italiana (dati 2013-2017 del rapporto Confindustria-Anitec), si nota come questa sia distribuita in modo molto disomogeneo, a discapito soprattutto della sanità, dove soltanto l’1,1% delle risorse investite è dedicato all’ambito digitale: meno della metà rispetto alla media europea, che si attesta al 2,3%.
La scarsa digitalizzazione è dunque uno dei fattori che alimentano l’inefficienza della PA italiana, anche se non l’unico: secondo i dati pubblicati dall’International Civil Service Effectiveness, infatti, il 27esimo posto (su 31 Paesi, tra cui 22 europei) occupato dall’Italia nella graduatoria stilata deriverebbe anche da carenze di trasparenza e di regolamentazione, ma soprattutto di capacità e integrità.
Cosa prevede la riforma?
A questo punto spieghiamo la recentissima riforma che prova a riallinearci alle medie europee, e che coinvolge in particolare quattro ambiti fondamentali: accesso, buona amministrazione, competenze e digitalizzazione.
Partendo dall’accesso, si può notare come gli obiettivi principali siano quelli di ridefinire il sistema di reclutamento dei dipendenti pubblici e fare in modo da premiare, nella fase di selezione, le competenze oltre alle conoscenze. Altri punti chiave, però, riguardano il potenziamento delle procedure di preselezione e la costruzione di modalità sicure di svolgimento dei test anche a distanza. Nell’ottica di agevolare le assunzioni, verrà adottata una piattaforma unica per tutti i candidati. La modalità ordinaria di accesso resterà il concorso, anche se stanno nascendo particolari percorsi di reclutamento dedicati agli altri profili.
Passando alla buona amministrazione, in questo caso la sfida che il nostro Paese si pone è grandissima. Si punta infatti ad aumentare l’efficacia e l’efficienza della PA, cercando di eliminare i vincoli burocratici e gli sprechi di risorse. È proprio a questi ultimi due obiettivi che sono dedicati la maggior parte degli interventi: per conseguirli è necessario semplificare, liberalizzare ed uniformare le procedure, puntando molto anche sulla digitalizzazione, in particolare per quanto riguarda l’edilizia e le attività produttive. Sempre per cercare di contenere quanto più possibile gli sprechi di tempo e denaro, poi, verranno istituiti sistemi di monitoraggio e comunicazione degli interventi, in modo da poter anche garantire la massima trasparenza possibile ai cittadini.
Quanto alle competenze, si tratta di uno degli aspetti della macchina burocratica cui il Pnrr vuole dedicare più attenzione. Per valorizzare le competenze non basta fermarsi ai già citati miglioramenti dei processi di selezione e reclutamento, ed è proprio per questo che uno degli interventi in quest’ambito consisterà nella revisione dei percorsi di carriera (si punta a maggiore mobilità sia a livello orizzontale che verticale, in modo da favorire ricambi di personale fra le varie amministrazioni e premiare i dipendenti più meritevoli), oltre che nella creazione di strutture di formazione dei dipendenti pubblici, in collaborazione con università ed enti di ricerca.
Infine, va considerato il delicatissimo tema della digitalizzazione, che come abbiamo visto nel paragrafo precedente contribuisce molto ad alimentare l’inefficienza della pubblica amministrazione italiana. In questo caso gli obiettivi fondamentali (oltre, chiaramente, alla semplificazione delle procedure) sono quelli di ridurre la distanza tra PA e cittadini e di facilitare l’accesso ai servizi da parte di questi ultimi. Diverse misure volte alla diffusione dell’amministrazione digitale, riguardanti ad esempio la gestione del patrimonio informativo pubblico per scopi istituzionali o la cittadinanza digitale e l’accesso ai servizi, sono state già incluse nel dl. n.76/2020, e l’intenzione è quella di proseguire sulla strada tracciata, con significativi interventi sempre più mirati grazie anche al lavoro del nuovo Ministero per la Transizione digitale.
Perché è necessaria una riforma?
Le ragioni per cui è sempre più urgente intervenire per far cambiare passo alla PA italiana sono diverse e sono legate sia a tematiche di stretta attualità e sia a questioni evergreen.
Innanzitutto, non si può pensare di investire i fondi europei del Pnrr senza poter contare su una burocrazia efficiente ed organizzata, soprattutto alla luce del fatto che la pubblica amministrazione del nostro Paese spreca circa 200 miliardi di euro all’anno. Se la riforma della PA è quella che apre le danze per quanto riguarda il piano di ripresa, è dunque proprio perché deve fungere da catalizzatore di tutto il processo. Inoltre, la grande disponibilità di aiuti europei consente di affrontare i problemi senza scarsità di risorse, e trattandosi di un’opportunità irripetibile, non andrebbe sprecata.
Altro aspetto da considerare è che la pubblica amministrazione rappresenta per uno Stato un importante biglietto da visita: se occupa le ultime posizioni di gran parte delle classifiche che la riguardano, il danno d’immagine che ne consegue per il Paese è considerevole, sia all’interno (e si torna al discorso della qualità percepita dai cittadini) e sia all’esterno (l’attrattività fatica a crescere). Un Paese con un sistema burocratico ben funzionante è in grado di rendersi più competitivo e di contrastare al meglio sia le disuguaglianze sociali, sia gli sprechi di risorse pubbliche.