La “Garanzia Giovani” è la prima iniziativa dell’UE volta ad affrontare su larga scala il fenomeno della disoccupazione giovanile in Europa. Avviata nel 2013, mira in particolare a ridurre il numero di giovani esclusi da lavoro, istruzione o percorsi di formazione (NEET), fra i più colpiti dalla crisi finanziaria del 2010-11.
Ma a più di dieci anni dalla sua attuazione, qual è stato il suo impatto sulla disoccupazione giovanile? E cosa può insegnarci questa iniziativa per il futuro?
Il record della disoccupazione giovanile in Europa
Il tema della disoccupazione giovanile ha conosciuto in Europa momenti di particolare centralità nel dibattito pubblico, specialmente in seguito alla crisi economica del 2010-11.
In quella fase storica, il numero dei disoccupati nella fascia tra i 18 e i 25 anni raggiunse la percentuale record del 24,4% nei Paesi che hanno adottato l’euro (Eurozona). Tra questi, Stati quali la Spagna e la Grecia toccarono punte oltre il 50%. La stessa Italia registrò dati allarmanti: nel 2014 la media annuale della disoccupazione giovanile arrivò al dato mai visto del 42,7%, con un picco del 58,5% per le giovani donne del Mezzogiorno.
Oggi, tale scenario di “disoccupazione di massa” appare decisamente più remoto. Secondo gli ultimi dati Eurostat, nel marzo 2026 la disoccupazione giovanile si è attestata al 15,4% nell’UE e al 14,9% nell’Eurozona, con un calo di almeno dieci punti percentuali rispetto agli anni peggiori della crisi. In Italia, nello stesso periodo, l’Istat ha registrato una disoccupazione del 18,1%, in linea con la tendenza al ribasso degli ultimi anni.
Nonostante le dichiarazioni ottimiste di certi esponenti politici, questi dati non dipingono necessariamente uno scenario roseo. Diverse analisi hanno infatti dimostrato come il calo della disoccupazione, in Italia come in Europa, non abbia significato un reale miglioramento della partecipazione dei giovani al mercato del lavoro. In molti casi, infatti, i giovani restano ancora esclusi, come lo dimostra il persistere del fenomeno dei NEET (“Not in employment, education or training”), ovvero giovani che non lavorano, non studiano e non seguono percorsi di formazione. Stando ai dati del 2025, L’Italia, in particolare, è fra i peggiori Stati membri per numero di NEET (13,3%), dopo la Romania (19,2%), la Bulgaria (13,8%) e la Grecia (13,6%).
È in questo contesto, segnato anche da profondi cali demografici nella maggior parte degli Stati membri, che vale la pena esaminare l’iniziativa cardine dell’Unione europea (UE) nel contrasto al fenomeno dei NEET: la “Garanzia Giovani” europea (“Youth Guarantee”).
Da dove nasce la “Garanzia Giovani”?
L’idea alla base della “Garanzia Giovani” è piuttosto semplice. Si tratta di garantire che ogni giovane di età inferiore ai 30 anni riceva una valida offerta di lavoro, formazione, apprendistato o tirocinio entro 4 mesi dalla disoccupazione o dalla fine del proprio percorso di studi. Le istituzioni pubbliche sono pertanto tenute a fornire una risposta concreta, entro tempi ben definiti, a tutti i giovani che rientrano in questi criteri.
Il concetto, certamente ambizioso, affonda le radici nelle esperienze dei Paesi scandinavi degli anni Ottanta, ovvero Stati con una concezione del lavoro come primo strumento di integrazione sociale.
La Svezia fu la prima a introdurre l’idea di una “garanzia” rivolta ai giovani nel 1984, con un programma chiamato “Youth Team”, che garantiva ai disoccupati tra i 18 e i 19 anni un’offerta di lavoro part-time nel settore pubblico, accompagnata da attività di formazione. La Norvegia seguì nel 1993, e Danimarca e Finlandia nel 1996. Quest’ultima sviluppò nel tempo un modello particolarmente articolato, che nel 2013 ha ispirato direttamente la versione europea della Youth Guarantee. Il programma finlandese, infatti, mirava anch’esso a ridurre il tempo trascorso dai giovani in condizione di inattività, migliorandone le possibilità di trovare un lavoro o di rientrare in un percorso formativo.
Il ruolo preponderante degli Stati membri
Per comprendere meglio il funzionamento della Garanzia Giovani nell’UE, occorre tuttavia sottolineare un dato fondamentale. Nel sistema di ripartizione delle competenze dell’UE, le politiche del lavoro e le politiche per i giovani restano prerogativa esclusiva degli Stati membri. L’Unione può soltanto introdurre linee guida o misure che incentivino il coordinamento di tali iniziative tra i Paesi.
È per questa ragione che la Garanzia Giovani si fonda su una raccomandazione del Consiglio, uno strumento giuridicamente non vincolante indirizzato agli Stati membri. Approvata nel 2013, nel pieno della crisi dei debiti sovrani, la “raccomandazione sull’istituzione di una garanzia per i giovani”si basa infatti sulla cooperazione volontaria tra Stati e sull’adozione di piani nazionali (“youth guarantee plans”) elaborati dai governi e adattati al contesto locale.
I pilastri della Garanzia Giovani
A partire da questi piani, gli Stati sono incoraggiati in particolare a costruire partenariati con datori di lavoro, associazioni giovanili e servizi sociali, a sviluppare strategie per coinvolgere i giovani più esclusi e ad adottare misure concrete di sostegno all’occupazione, quali percorsi di aggiornamento professionale o incentivi alle imprese che assumono NEET.
Un ruolo particolarmente rilevante è svolto inoltre dai servizi pubblici per l’impiego (in inglese “public employment services”, PES), le autorità che favoriscono l’incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro e attraverso cui è possibile iscriversi al programma.
Sul fronte del monitoraggio, ogni piano deve includere strumenti di valutazione delle misure adottate a livello nazionale. Le istituzioni dei singoli Stati membri sono infatti chiamate ad operare un controllo continuo di tali strumenti, supportate dai periodici rapporti elaborati dalle istituzioni europee per ciascun Paese (“country reports”). I dati raccolti confluiscono poi nel Semestre europeo, il ciclo annuale con cui l’UE coordina le politiche economiche e sociali degli Stati membri e che può tradursi in raccomandazioni specifiche per ciascun Paese (“country-specific recommendations”).
Infine, pur reggendosi in buona parte sull’iniziativa dei singoli Stati, la Garanzia Giovani beneficia anche di un significativo sostegno finanziario europeo. Solo per il periodo 2021-2027, il Fondo Sociale Europeo (FSE+) ha stanziato circa 10,8 miliardi di euro per sostenere progetti in linea con gli obiettivi del programma, dal finanziamento di tirocini alla riforma dei servizi di formazione e orientamento.
Un sistema strutturalmente disomogeneo
Con un sistema di governance affidata in larga misura all’iniziativa dei singoli Stati, le modalità di attuazione della Garanzia Giovani possono assumere forme profondamente diverse.
Innanzitutto, la struttura amministrativa dei programmi nazionali rispecchia perlopiù gli assetti istituzionali esistenti in ciascuno Stato. La maggior parte dei governi, ad esempio, ha optato per modelli decentrati, affidando la gestione agli enti locali o regionali. In Finlandia, Danimarca e Svezia la gestione della Garanzia Giovani è affidata addirittura ai singoli comuni, mentre Stati come l’Irlanda hanno optato per approcci più centralizzati gestiti dai ministeri nazionali. Gli stessi interventi previsti possono variare considerevolmente da Paese a Paese, passando dal finanziamento di tirocini agli incentivi alle assunzioni, fino a programmi dedicati a chi voglia avviare un’attività in proprio.
Nel caso italiano, l’attuazione della Garanzia Giovani si è strutturata su un modello decentrato e a più livelli. I centri per l’impiego (CPI), enti pubblici coordinati dalle Regioni e dalle Province autonome, costituiscono i principali responsabili della gestione operativa del programma e del raccordo tra i vari soggetti coinvolti, offrendo assistenza diretta e personalizzata ai giovani iscritti al programma. Dal 2017 al 2024, inoltre, la regia complessiva del programma è stata affidata all’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL),in stretto coordinamento con le Regioni.
Risultati e limiti
Prendendo in esame i dati ufficiali dell’Italia, dal 2014 al 2023 circa 1,7 milioni di giovani si sono registrati al programma nazionale Garanzia Giovani, pari a circa l’82% dei NEET residenti in Italia. Fra i registrati, l’84,7% è stato preso in carico dai CPI, ma solo il 65,2% è stato destinatario di almeno una politica attiva del lavoro. Infine, il 56% ha trovato un’opportunità lavorativa entro sei mesi dalla fine del programma, di cui il 65,9% con contratti a tempo indeterminato.
Emergono tuttavia importanti differenze territoriali. Se a registrarsi sono stati infatti in misura maggiore giovani residenti nei territori del Sud Italia e delle Isole (43,4%), con un’istruzione secondaria superiore, a beneficiare del successo del programma sono stati soprattutto giovani residenti nelle regioni del Nord-Ovest (74%) e in possesso di un titolo di istruzione terziaria (61%).
Importanti criticità sono inoltre comuni a diversi Stati membri. Tra le principali, la difficoltà di raggiungere i giovani più vulnerabili o residenti in aree rurali, la quasi totale assenza di misure di accompagnamento dopo l’inserimento lavorativo e la scarsa disponibilità di dati sugli esiti a medio e lungo termine.
Sul fronte della gestione delle risorse europee, si segnalano infine le difficoltà di molti Stati nell’utilizzare efficacemente i fondi disponibili. Ciò è dovuto in particolare ad una capacità amministrativa ancora insufficiente in molti Paesi e un coordinamento frammentato tra i diversi livelli istituzionali negli assetti più decentralizzati.
La crisi pandemica ed il rilancio della Garanzia Giovani
La Garanzia Giovani è ormai ufficialmente entrata nella sua fase conclusiva. Il programma terminerà in tutti gli Stati membri dell’UE al termine del periodo di programmazione 2021-2027.
Il programma italiano si è in realtà concluso già nel 2023, venendo integrato nel più ampio “Programma GOL” (Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori), introdotto con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) finanziata dai fondi del “Next Generation EU”.
La pandemia da COVID-19 ha infatti fornito un impulso decisivo alla Garanzia Giovani, portando al suo rafforzamento nel 2020 per far fronte alle conseguenze economiche dell’emergenza sanitaria sull’occupazione giovanile. In particolare, la nuova raccomandazione ha esteso in particolare la platea dei destinatari, includendo anche tutti i NEET di età compresa tra i 25 e i 29 e prestando maggiore attenzione ai giovani in situazione di vulnerabilità.
Una promessa ancora da mantenere
Ciononostante, i risultati descritti restituiscono l’immagine di una misura che ha certamente mancato l’obiettivo ambizioso di garantire a tutti i giovani NEET un’offerta di formazione o occupazione nel giro di pochi mesi. Tuttavia, il programma ha avuto il merito di portare il tema dei NEET al centro del dibattito politico europeo, rappresentando un primo tentativo di risposta coordinata in una materia che resta di competenza dei singoli Stati membri.
Per quanto non direttamente attribuibile ai risultati della Garanzia Giovani, il tasso NEET per i giovani tra i 15 e i 29 anni nell’UE ha raggiunto nel 2025 il livello più basso mai registrato (11%), scendendo al di sotto sia del picco pandemico del 2020 (13,7%) sia dei livelli pre-pandemia del 2019 (12,6%). L’Italia, pur presentando ancora uno dei tassi NEET più elevati nell’UE, è tra i paesi che hanno compiuto i progressi più significativi, riducendo di 12 punti percentuali il proprio tasso tra il 2015 (25,7%) e il 2025 (13,3%).
A più di dieci anni dalla sua attuazione, la domanda che rimane aperta è se i governi dei Paesi europei siano pronti a fare il salto di qualità necessario. La disoccupazione giovanile richiede, infatti, risposte ambiziose e coordinate, soprattutto in un contesto in cui le crisi sembrano susseguirsi senza sosta e i giovani continuano a pagarne il prezzo più alto.
*Immagine di copertina: [foto di Eric Prouzet via Unsplash]
