Qual è la posizione dell’Unione Europea nel conflitto tra Israele e Palestina?

Il lungo intreccio storico dei rapporti tra Europa e Israele 

Lo stato di Israele è stato battezzato dallo storico Dan Diner “Paese dall’Europa, ma non in Europa”, non solamente a livello geografico, ma anche da un punto di vista politico e culturale. La storia della nazione si intreccia, infatti, con quella dell’Europa orientale e centrale. Nel 1917, l’allora Impero Britannico, che avrebbe di lì a poco acquisito il mandato della Società delle Nazioni sulla Palestina, si pronunciò in uno storico comunicato, la Dichiarazione di Balfour, a favore dell’istituzione di una patria ebraica nella “Terra Promessa”. Il movimento sionista, diffuso in tutto il Vecchio Continente, riceveva così il supporto di una grande potenza mondiale. Dopo la Seconda Guerra Mondiale e gli orrori dell’Olocausto, il Regno Unito cedette il mandato alle Nazioni Unite, che tentarono di appianare le tensioni già crescenti nella zona con la prima proposta di una “Soluzione dei due Stati”. Nel frattempo, la clandestina “Operazione Esodo” nel giro di pochi anni aveva portato nella regione oltre 500mila ebrei dell’Est Europa.

In parallelo, si sviluppavano i rapporti tra Israele e le nascenti comunità europee. Nel 1957, a meno di dieci anni dalla proclamazione d’indipendenza di Israele, il Trattato di Roma, che aveva dato vita alla Comunità Economica Europea (CEE), veniva tradotto in ebraico e la classe politica del Paese stava concretamente valutando la possibilità di acquisire lo status di “membro associato”. Due anni dopo, la nazione divenne la quarta al mondo ad aver stabilito pieni rapporti diplomatici con la Comunità. Del resto, era stato il “fondatore di Israele” stesso, David Ben Gurion, ad aver manifestato l’intenzione di “creare una cultura europea” nel territorio.

L’intreccio tra la storia europea ed israeliana continuò durante la Guerra Fredda, sebbene il ruolo dell’Europa divenne secondario rispetto a quello degli Stati Uniti – dovuto, soprattutto, alla competizione bipolare con l’Unione Sovietica. Con la Crisi di Suez del 1956, Regno Unito e Francia rinnovarono il proprio supporto al Paese nell’invasione del Sinai egiziano, spinti in questa triplice alleanza dal comune timore di un crescente nazionalismo arabo. In questo caso, però, fu il comune accordo tra USA e URSS a far rientrare la crisi e ad intimare il ritiro delle forze anglo-francesi, sancendo di fatto il tramonto della predominanza dell’influenza europea in Medio Oriente. La Guerra dei Sei giorni (1967) coinvolse tutt’al più diverse potenze europee in fallimentari tentativi di mediazione. Essa ebbe inoltre un ruolo essenziale nella definizione di una diplomazia comune europea, suggellata dalla Dichiarazione di Copenhagen (1973). La carta rimandava alle risoluzioni UNSC 242 e 338, le quali invocavano la fine dell’occupazione israeliana nei territori palestinesi acquisiti nel ‘67. Ciò contribuì ad inasprire le relazioni tra Europa e Israele, spingendo il Paese tra le braccia degli Stati Uniti, accomunati dalle crescenti rivalità con il mondo arabo.

Dal 1980 a oggi, quarant’anni di stagnante mediazione europea

La Dichiarazione di Venezia, sottoscritta nel 1980 dagli allora Nove Membri CEE, costituì un ulteriore tentativo europeo di avvicinare mondo israeliano e mondo palestinese, prendendo atto ufficialmente della necessità di riconoscere i diritti di quest’ultimo e sostenerne uno stato proprio. L’Europa desiderava un ruolo più attivo nella risoluzione del conflitto, seppur con la volontà di mantenere forti e costanti relazioni commerciali con Israele. Il processo di pace di Oslo e la Conferenza di Madrid rappresentarono ulteriori approcci alla negoziazione diretta tra i rappresentanti di Israele e dell’Organizzazione per la Liberazione della Palestina (OLP). Gli accordi rafforzarono l’autonomia palestinese in alcune zone, nondimeno molti punti rimanevano ancora irrisolti, tra cui lo status di Gerusalemme e i confini definitivi.

Tuttavia, la violenza incessante nella regione, la Seconda Intifada e lo scoppio di una nuova guerra nella Striscia di Gaza (2008) annullarono i deboli sforzi diplomatici compiuti nei trent’anni precedenti. L’UE ha continuato a condannare la violenza e a sostenere la soluzione a due stati, ufficializzata nel Consenso di Barcellona del 1995 e ribadita negli anni successivi dai singoli stati europei. Al 2021, solamente cinque dei ventisette stati membri dell’Unione hanno riconosciuto formalmente lo Stato di Palestina: Svezia, Polonia, Malta, Ungheria e Bulgaria. In Francia, Regno Unito, Irlanda e Spagna si sono tenute votazioni parlamentari “simboliche” e non politicamente vincolanti per il riconoscimento della nazione. Sebbene la mozione sia stata approvata da una forte maggioranza, ciò non ha influito sulla posizione diplomatica dei Paesi, pur rappresentando una svolta nell’opinione pubblica europea sul conflitto in Medio Oriente. Ad ogni modo, l’Unione nel suo insieme non ha ancora emesso una dichiarazione formale di riconoscimento.

Un’Unione troppo “apologista” nei confronti di Israele?

Negli ultimi anni, diverse accuse sono state sollevate nei confronti dell’UE, rea di aver conservato un’attitudine troppo passiva verso Israele e di essersi così resa complice di gravi violazioni del diritto internazionale. Il giornalista Amjad Iraq, palestinese ma di cittadinanza israeliana, ha così commentato la posizione europea: “È quasi comico vedere gli europei sforzarsi di edulcorare i discorsi dell’estrema destra israeliana, giustificando azioni che alcuni israeliani praticano”.

Il processo di pace europeo è ritenuto ormai troppo burocratizzato per poter avere un’effettiva rilevanza all’interno del conflitto, spiega Inès Abdel Razek, responsabile delle campagne dell’Istituto palestinese: “Solo gli europei continuano a parlare dei ‘due stati’ nei negoziati”. Secondo Daniela Huber, responsabile del Programma Mediterraneo e Medio Oriente dello IAI, la situazione si sarebbe paralizzata con l’ingresso degli Stati Uniti nelle trattative di Oslo. Se negli anni Ottanta i leader europei difendevano fermamente il diritto all’autodeterminazione palestinese e definivano illegali gli insediamenti israeliani seguiti alla Guerra dei Sei Giorni, nel decennio successivo si è verificato un riposizionamento nelle corde di Washington, in un momento in cui l’ordine internazionale era dominato dagli Stati Uniti.

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I rapporti commerciali tra Israele e Unione Europea 

Oltre ai tentativi diplomatici dell’Ue di risolvere il conflitto sostenendo una soluzione a due stati, a minare la credibilità di mediatore dell’Unione Europea sono anche i fitti rapporti economici e commerciali con Israele.

Secondo dati dell’Ue, il blocco è il principale partner commerciale di Israele, rappresentando il 28,8% del suo commercio nel 2022. Il 31,9% delle importazioni israeliane proviene dall’Unione Europea e il 25,6% delle esportazioni del Paese è destinato all’Ue.

Il primo passo in questa direzione fu preso dopo gli accordi di Oslo, nel novembre 1995, con la firma di un accordo di associazione euromediterraneo che espandeva un precedente accordo di libero scambio risalente al 1975. Nonostante l’accordo di partenariato euromediterraneo del 1995 prevedesse un approfondimento politico delle relazioni Ue-Israele, si trattava principalmente di un accordo economico che garantiva “maggiori concessioni commerciali reciproche, libertà di movimenti di capitali e regole di concorrenza”. Sharon Pardo riporta che Israele divenne così il partner euromediterraneo del Sud del Mediterraneo più stretto dell’Unione Europea, secondo solo alla Turchia, e l’unico Paese ad aver raggiunto standard industriali pari o superiori a quelli degli Stati membri del blocco, consentendo una cooperazione reciproca.

Tuttavia, negli anni Novanta, alcune controversie dimostrarono come i rapporti economici non prescindessero totalmente dai rapporti diplomatici. Secondo i protocolli del 1995, che definivano le regole per il trattamento preferenziale delle merci esportate da Israele in Europa, la provenienza delle merci doveva essere specificata. L’accordo però non determinava quali zone costituissero il territorio di Israele, e questo risultò in lunghe dispute in quanto Israele, che considera gli insediamenti in Cisgiordania come parte integrante del proprio territorio, pretendeva che le merci lì prodotte beneficiassero degli stessi esoneri alla dogana di quelle prodotte nello Stato di Israele. L’Unione Europea, al contrario, sosteneva che i territori occupati da Israele nel 1967 non costituissero parte del suo territorio. L’accordo si trovò solo nel 2004, stabilendo che i produttori erano tenuti a specificare l’eventuale provenienza delle merci dagli insediamenti e che su queste si applicavano interamente i dazi doganali.

La Politica europea di vicinato rinforza i legami con Israele

I rapporti tra Unione Europea e Israele si sono consolidati, nel tempo, anche attraverso la Politica europea di vicinato (PEV), mirata a rafforzare i legami tra il blocco e i vicini Paesi orientali e meridionali. La PEV, lanciata nel 2004, offre ai partner rapporti privilegiati con l’Unione, basati sull’impegno reciproco in valori comuni (tra cui il rispetto dei diritti umani e della democrazia), coordinamento politico e integrazione economica rafforzata. Israele partecipa al progetto come parte dell’Unione per il Mediterraneo (UpM), attiva dal 2008. In media, i finanziamenti ricevuti da Israele nell’ambito della PEV sono circa 1,8 milioni di euro all’anno.

Ulteriori fondi europei sono stanziati per finanziare attività di ricerca e sviluppo. Israele partecipa sia al sistema di scambio Erasmus+ che al progetto Orizzonte Europa, in quanto parte dell’accordo di associazione euromediterraneo. A questo si aggiunge anche la cooperazione tecnologica: in totale, l’Unione mette a disposizione 95.5 miliardi di euro per le proposte provenienti dai Paesi coinvolti nel progetto di ricerca scientifica e di sviluppo, tra cui Israele. Va detto, inoltre, che l’Unione proibisce il trasferimento dei fondi europei ai territori occupati nel 1967.

È importante sottolineare che il contributo dell’Unione Europea non si limita a Israele ma anzi anche l’Autorità Palestinese (AP) fa parte dei partner della PEV dal 2013, il che le permette di ottenere circa 300 milioni di euro annui. Questo contributo rende l’Ue il maggior dispensatore di fondi dell’AP e, nel 2022, la Commissione europea ha approvato un nuovo pacchetto di assistenza aggiuntivo pari a 224,8 milioni di euro. Già nel 1997 la firma da parte dell’Ue nel 1997 di un accordo di associazione separato con l’OLP gettò le basi di questo rapporto. Il Consiglio dell’Unione ha inserito Hamas nella sua interezza nella lista delle organizzazioni terroristiche, per questo è in vigore il divieto che i fondi e le attività dell’Ue vadano all’organizzazione.

Oltre il commercio: la fornitura militare europea passa da Israele

Israele è un importante produttore di armamenti e strumenti di intelligence e diversi Stati Membri dell’Unione Europea si affidano al Paese per parte della propria fornitura. Secondo il ministro della Difesa israeliano, gli export totali di Israele di attrezzature militari hanno subito un aumento del 50% nel 2022 rispetto ai tre anni precedenti, in seguito alla normalizzazione dei rapporti con diversi Paesi mediorientali con gli accordi di Abramo (Emirati Arabi Uniti, Bahrain, Marocco) e al protrarsi della guerra in Ucraina. Il 29% delle esportazioni erano verso Paesi europei. 

Diverse transazioni hanno recentemente interessato paesi dell’Unione, come l’acquisto da parte della Germania di Arrow 3 per l’intercettazione di missili balistici per quasi 4 miliardi di euro. Questo accordo fa parte dell’iniziativa Sky Shield per la costruzione di un sistema di difesa aerea integrato a livello europeo, spinto dai timori per gli attacchi aerei russi ai danni delle infrastrutture ucraine. La Germania si è anche dotata di missili per droni di manifattura israeliana per quasi 179 milioni di dollari (169 milioni di euro), mentre l’Italia ha acquistato quattro aerei spia da Israel Aerospace Industries. Altri importanti asset strategici per Israele sono le armi informatiche e i sistemi di intelligence. Nel 2021 l’azienda israeliana Elbit ha venduto sistemi di intelligence per 660 milioni di dollari (622 milioni di euro) a un “Paese europeo”.

Gli interessi energetici europei ed il progetto EastMed

Il rapporto con Israele è rilevante, dalla prospettiva europea, anche nel campo della sicurezza energetica. La scoperta di giacimenti di gas ha rappresentato un’opportunità chiave per il Paese, che è diventato un esportatore netto di gas naturale. In particolare, il progetto East Mediterranean (EastMed) consisterebbe nella creazione di un gasdotto per collegare il Mediterraneo orientale ai Paesi del Sud Europa, sfruttando i giacimenti di gas offshore in Egitto, Israele e Cipro, ed è stato identificato come Progetto di interesse comune (Pci) dal governo europeo. I ministri dell’Energia di Grecia, Israele e Cipro hanno firmato l’accordo finale nel gennaio 2020, ma nel 2022 l’uscita degli Stati Uniti dal piano ha gettato dubbi sulla sua realizzazione. Il progetto assume particolare importanza in quanto parte dei tentativi dell’Ue di ridurre la propria dipendenza dalla Russia alla luce delle sanzioni imposte sul gas russo per il conflitto in Ucraina.

L’eredità storica dell’Olocausto

Infine, la posizione di membri dell’Ue, e in particolare della Germania, è pesantemente influenzata dalla responsabilità storica. Come rimarcato dal cancelliere Olaf Scholz, “la nostra storia, la nostra responsabilità derivante dall’Olocausto, fa sì che il nostro compito sia sempre quello di difendere la sicurezza dello Stato di Israele”. La sicurezza di Israele è stata dichiarata ‘ragione di Stato’ da Berlino. 

A testimoniare il legame tra l’Europa e Israele è anche la forte migrazione europea a Israele. In seguito al genocidio infatti molti sopravvissuti all’Olocausto e altri ebrei rifugiati in tutta Europa si stabilirono a Israele in cerca di una terra che garantisse loro sicurezza e indipendenza, anche sulla spinta dell’approvazione della Knesset nel 1950 di una ‘legge del ritorno’, la quale garantisce a ogni ebreo del mondo il diritto di stabilirsi a Israele. Nel 2009, il 40% dei cittadini israeliani avrebbero potuto richiedere un passaporto di uno degli Stati membri del blocco grazie alla propria discendenza europea. Durante l’alta ondata di ingressi a Israele da tutto il mondo avvenuta nel 2015, la maggior parte dei migranti (7.900 individui) provenivano dalla Francia.

La posizione europea nel conflitto israelo-palestinese

All’interno del contesto regionale, l’influenza europea, per quanto importante, rimane in secondo piano rispetto a quella statunitense. Gli Stati Uniti hanno da sempre una posizione nettamente pro-Israele, confermata dai recenti commenti del presidente Joe Biden. Anche se i media hanno riportato che Biden sta considerando un ingente pacchetto di sostegno sia per Israele che per l’Ucraina, persistono i timori per un possibile dirottamento dei finanziamenti verso Israele, anche alla luce dei dibattiti interni al Congresso statunitense.

L’interesse primario degli Stati Uniti e dell’Unione Europea è quindi quello di prevenire un’escalation del conflitto. Se la guerra dovesse espandersi gli effetti di ricaduta potrebbero interessare il Libano e la Siria e il coinvolgimento dell’Iran, principale alleato russo nell’area e sostenitore di Hamas, potrebbe essere inevitabile. Questo potrebbe rafforzare non solo i legami russi nell’area ma anche la campagna russa in Ucraina, approfittando del dirottamento degli aiuti esterni, specialmente statunitensi, verso il Medio Oriente. L’espansione del conflitto significherebbe anche una sconfitta per i tentativi di deterrenza statunitense ed europea, oltre che un danno economico ingente per l’Unione. La posizione delicata dell’Unione Europea è complicata dai propri interessi economici, commerciali e strategici in Israele che non permettono né la distanza necessaria per mediare il conflitto né la forte influenza esercitata da altri attori come gli Stati Uniti.

La voce dell’Europa rimane frammentata 

La questione israelo-palestinese mette in gioco molteplici interessi, e le ferme parole di Von der Leyen in Israele non hanno convinto tutti a Bruxelles. Josep Borrell, Alto Rappresentante dell’UE per gli Affari esteri, si è mostrato più severo nei confronti della nazione, sostenendo che “il diritto all’autodifesa, come ogni altro diritto, ha dei limiti”. Borrell ha poi invocato maggiore coerenza politica e impegno al fine di costruire una “pace giusta”. D’altro canto, c’è chi ha ritenuto la posizione di Von der Leyen non abbastanza risoluta nei confronti di Hamas. Il commissario per il Vicinato e l’allargamento Olivér Várhelyi ha pubblicato un tweet, senza coordinamento con i vertici UE, in cui affermava che sarebbero stati sospesi immediatamente tutti i pagamenti alla Palestina. Al messaggio del commissario è seguita una dichiarazione di smentita della Commissione, che ha però confermato l’avvio di una revisione degli aiuti.

Disaccordi sono sorti anche tra gli Stati membri stessi. Se Irlanda, Lussemburgo, Danimarca, Portogallo e Spagna hanno invitato ad una de-escalation e a non procedere al taglio degli aiuti a scapito dei civili palestinesi, Germania e Austria hanno sospeso tutti i pagamenti forniti dai propri governi, invitando l’Unione Europea a fare lo stesso e a schierarsi apertamente con Israele. Persino l’opinione pubblica dei singoli Stati sembra divergere, tra chi si mostra più sensibile nei confronti di Israele, come il popolo tedesco e polacco, e chi invece simpatizza più con la causa palestinese, tra cui francesi e inglesi. 

L’UE sta cercando di farsi timidamente spazio nelle contrattazioni, così come ha già fatto in passato. La storia, però, dimostra però che l’approccio mantenuto finora risulti inadeguato, e che le intenzioni dell’Unione rischiano di essere compromesse dalle proprie frammentazioni interne. In una questione polarizzante come il conflitto israelo-palestinese, diventa ancora più necessario raggiungere una posizione univoca, per richiamare Israele alle sue responsabilità nel diritto internazionale e cessare le violenze di Hamas.

Quest’articolo è stato scritto da Giulia Putrino e Camilla Borri.

*Crediti foto: “Visit of Ursula von der Leyen, President of the European Commission, to Israel” © European Union, 2023