Da un’iniziativa della presidenza belga del Consiglio al pacchetto legislativo “One Europe, One Market”: Tullio Ambrosone – Chief of Staff di Enrico Letta per il rapporto sul futuro del mercato unico e direttore del Competitiveness Hub di IE University a Bruxelles – racconta come nasce, come si costruisce e come si implementa la più ambiziosa agenda europea di questa legislatura.
Il rapporto Letta e il mercato unico: perché se ne parla ancora
Ad aprile 2024 Enrico Letta consegnava al Consiglio europeo Much More Than a Market, il rapporto sul futuro del mercato unico. Due anni dopo, quel documento non è finito in un cassetto. Insieme al rapporto Draghi sulla competitività, costituisce la base intellettuale dell’agenda della Commissione 2024-2029 e si è tradotto nella roadmap “One Europe, One Market”: un pacchetto di 42 file legislativi con scadenza a fine 2027.
Per capire cosa c’è dietro – e davanti – questo processo, Orizzonti Politici ha intervistato Tullio Ambrosone, Chief of Staff di Enrico Letta durante l’elaborazione del rapporto e oggi direttore del Competitiveness Hub di IE University a Bruxelles.
Il mercato unico è lo spazio economico integrato dell’Ue, fondato su quattro libertà di circolazione: beni, servizi, persone e capitali. Nato formalmente nel 1993, sin dal suo trentennale, si è avviato un procedimento per provare a darvi piena applicazione.
Un rapporto nato dagli Stati, non dalla Commissione
La prima particolarità del rapporto Letta sul mercato unico sta nella sua origine. “La grande tradizione dei rapporti parte dal rapporto Cecchini nel 1988, la principale giustificazione economica all’agenda dell’Atto Unico Europeo”, spiega Ambrosone. “I rapporti successivi – Padoa-Schioppa in quegli stessi anni, Mario Monti nel 2010, Draghi nel 2024 – vengono tutti dalla Commissione”.
Il rapporto Letta è invece il primo della categoria a nascere dagli Stati membri, in particolare da un’iniziativa del governo belga, che deteneva la presidenza del Consiglio in quel momento. Il Consiglio europeo diede il mandato politico con le conclusioni di giugno 2023; anche la Commissione salì poi a bordo tra i mandatari. In parallelo, la Commissione affidava a Mario Draghi un lavoro più ampio sulla competitività.
Il metodo Delors: ascoltare prima di proporre
Oltre 400 incontri in tutta Europa
La seconda caratteristica distintiva è il metodo. Letta ha attraversato l’Europa in un vero e proprio tour: più di 400 incontri tra i 27 Stati membri, i Paesi candidati, il Regno Unito e gli Stati Uniti. L’ispirazione arriva direttamente da Jacques Delors, con cui Letta si confrontava regolarmente e che morì proprio durante l’anno di elaborazione del rapporto. Il consiglio di Delors, ricorda Ambrosone: “Non ti chiudere in un palazzo del Berlaymont, non restare a Bruxelles. Rendi questo esercizio collettivo, cerca di includere il più possibile i protagonisti del mercato unico”.
E così è stato. “Abbiamo mandato una lettera a tutti e 27 i leader del Consiglio europeo”, racconta il Chief of Staff. “Siamo partiti dalla Finlandia e a seguire abbiamo fatto quasi tutti i Paesi dell’Unione”. In ogni capitale, visite di uno-tre giorni per incontrare governi, imprese, sindacati e università. “Gli incontri erano tendenzialmente di ascolto: il senso della sessione era ricevere gli input”.
Le linee di frattura europee
Da quel giro d’ascolto sono emersi i grandi cleavages del continente. Sulla sicurezza: “Se vai in Polonia o in Finlandia e parli della guerra in Ucraina, trovi un approccio molto spaventato, molto difensivo. In Italia e in Spagna la sensibilità è molto più sfumata: il confine fisico con la Russia è altrove”. E poi il classico clivage macroeconomico nord-sud: “I Paesi del Nord, frugali, più conservatori sul piano economico; e i Paesi del Sud – Italia, Spagna, in qualche modo la Francia – con un approccio diverso sulle risorse comuni. Il debito europeo noi lo vorremmo, loro neanche nei loro peggiori incubi”.
Come si tengono insieme 27 sensibilità diverse? Ambrosone la chiama “anticipazione del metodo europeo”, cioè del metodo del compromesso e la sintetizza nella logica del pacchetto: “Io riesco a convincere più facilmente un governo, un gruppo politico o un attore economico se gli do un pacchetto, perché al suo interno troverà sicuramente un valore nella bigger picture, al netto di qualche concessione minore. Ogni governo deve poter tornare a casa e dire: io ho vinto per voi”. La roadmap One Europe, One Market nasce esattamente da questa logica.
Il vento a destra e la fine dell’euroscetticismo da exit
Ma un’agenda così ambiziosa può sopravvivere ai cambi di governo, a partire dallo scenario delle presidenziali francesi, qualora chi andasse al governo fosse contrario a questa agenda? Ambrosone riconosce il rischio, ma invita a leggere con attenzione la dinamica di fondo: da un lato “c’è una virata forte di vento a destra” nel Consiglio europeo – Italia, Germania, Belgio, verosimilmente la Francia (in riferimento ai recenti consensi verso la fazione politica più di destra, ndr). Dall’altro, però, qualcosa è cambiato rispetto a dieci anni fa: “Allora avevi forze politiche di estrema destra fortemente euroscettiche, si parlava di Grexit, Italexit, Frexit. Tutto questo è sparito dal paradigma politico”.
Il motivo, secondo Ambrosone, è strutturale: “Le sfide intorno a noi sono di tale dimensione che, per quanto tu possa essere nazionalista o sovranista, una volta al governo le soluzioni sono europee”. L’esempio è la pandemia, che “ci ha sbattuto in faccia quanto ci serve l’Europa”. Anche un eventuale governo di quell’estrazione politica in Francia, ragiona, “si troverebbe a misurarsi con la realtà dei fatti: crisi energetica, crisi geopolitica, transizione verde e digitale richiedono comunque una dimensione europea”. Non un’apertura di credito, precisa, ma una constatazione: “Il rischio distruttivo di queste forze politiche per l’Europa è molto diminuito negli ultimi anni”.
La frammentazione, il vero nodo del mercato unico europeo
Non servono nuovi Trattati
Sul merito, il rapporto Letta sul mercato unico parte da una diagnosi netta: l’Europa frammentata è debole. Serve cambiare i Trattati per superarla? “No, e questo è un po’ il paradosso”, risponde Ambrosone. “C’è già tutto nei Trattati: le famose quattro libertà. Ma di queste, la libera circolazione dei capitali non c’è, quella delle persone è limitata, e quella dei servizi è altrettanto limitata. Persino sui beni, dove si è fatto molto, l’economia è cambiata: digitale, e-commerce, prodotti immateriali. Gli interventi necessari si possono fare a Trattati vigenti.”
Il problema di fondo è la scala. “In un mondo di giganti, anche la Germania, l’economia più grande d’Europa, da sola non regge il confronto con Stati Uniti e Cina. Se dovesse affrontare da sola una battaglia commerciale con la Cina, verrebbe annichilita”. La frammentazione nasce dai tanti interessi nazionali che frenano l’integrazione. Su questo punto il messaggio del rapporto si fa brutale: “Cari interessi nazionali, in un modo o nell’altro verrete toccati. Volete essere annichiliti dai cinesi o dagli americani, o vogliamo sviluppare una dinamica virtuosa europea che difende insieme quello che siamo?”.
Le pressioni esterne che rompono le resistenze
Sono le crisi, osserva Ambrosone, a far cadere le resistenze. Con la pandemia, Paesi come Olanda, Svezia, Germania e Austria “avrebbero fatto di tutto piuttosto che cedere sul debito comune. Poi è arrivata una minaccia quasi esistenziale, e l’Unione ha reagito” con NextGenerationEU. Lo stesso starebbe accadendo ora: “Quello che è successo con Trump sta cambiando tanto. C’è stato un momento in particolare, la Groenlandia: lì si sono attivati dei meccanismi, e gli stessi danesi – tra i più filoamericani d’Europa – hanno cominciato a cambiare posizione”. La frammentazione non sparisce in tre giorni, “ma c’è un’energia politica che si sta autoalimentando a causa del contesto internazionale”.
La quinta libertà: conoscenza, dati e talento
Una delle proposte simbolo del rapporto Letta è la quinta libertà, dedicata a ricerca, innovazione e conoscenza, da affiancare alle quattro esistenti. La logica celata dietro questa quinta libertà di circolazione è sita nel fatto che le quattro libertà sono il perimetro normativo di un’economia di fine Novecento, “ancora poco digitale, ancora molto tangibile”. Manca però la dimensione dominante dell’economia contemporanea, quella intangibile e knowledge-based.
“Se hai la libera circolazione dei beni e dei capitali, ma non riesci a far circolare bene le idee, il talento e i dati – il petrolio del XXI secolo – diventa difficile costruire un mercato che genera innovazione“, spiega Ambrosone. Il riferimento è soprattutto all’intelligenza artificiale: “Negli Stati Uniti si parla di trilioni di investimenti. È una dimensione che nessuna scala nazionale potrà mai avere. Con 27 silos nazionali non si fa la rivoluzione industriale dell’AI”.
La formula della competitività (che non è deregolamentazione)
Non esiste un silver bullet per la competitività europea, avverte Ambrosone, ma una formula a più componenti: energia a basso costo, capitali e investimenti, connettività digitale, scala e semplificazione. Su quest’ultima, il distinguo è netto rispetto al dibattito attuale: “Non è la deregolamentazione di cui spesso si parla oggi per il vento politico conservatore. Si tratta invece di ease of doing business: smart regulation, better regulation. Le regole in Europa devono rendere più facile alle imprese fare business, innovare, crescere”.
Oggi accade il contrario. “Una startup che vuole crescere non trova il capitale e trova il tetto nazionale; se prova a superarlo, incontra una complessità burocratica insostenibile. Un grande gruppo può permettersi cinquanta avvocati e cinquanta fiscalisti, ma sono risorse che non vanno in innovazione: le spendiamo per affrontare la giungla burocratica di 27 sistemi normativi”.
Aiuti di Stato e asimmetrie: la state aid fee
C’è però un rischio di equità: un approccio più flessibile agli aiuti di Stato non finirebbe per avvantaggiare i Paesi fiscalmente più solidi? Ambrosone risponde che il rapporto nasce proprio per evitarlo. La reazione tipica dell’UE alle emergenze – “allentiamo le regole, così a livello nazionale diamo una risposta immediata” – frammenta il mercato unico: “La Germania ha levato il freno al debito e fatto miliardi di investimenti. Noi non possiamo, la Francia sta messa peggio di noi”.
La proposta del rapporto è una state aid fee: chi ha capacità fiscale per fare grandi aiuti di Stato versa una piccola porzione di quegli aiuti in un fondo europeo, che viene successivamente investito in progetti cross-border per riequilibrare le asimmetrie di ogni tipo. Il principio generale dietro questo modus operandi è che l’intervento emergenziale va bene, ma deve andare di pari passo con l’integrazione strutturale.
L’esempio chiave è quello del settore energetico: sostenere le bollette nell’immediato è legittimo, “ma se questa è l’unica risposta, è un suicidio: è debito che pagherà la nostra generazione”. La crisi energetica europea è strutturale e la soluzione è un mercato unico dell’energia con un mix virtuoso – rinnovabili, nucleare, idrogeno, termoelettrico – che renda l’Europa autonoma e resiliente.
Dal rapporto al delivery: il Competitiveness Hub e la roadmap 2027
Attualmente Tullio Ambrosone dirige il Competitiveness Hub di IE University a Bruxelles, inaugurato di recente alla presenza della presidente del Parlamento europeo Roberta Metsola. La missione è quella di colmare un vuoto nell’ecosistema di Bruxelles, dove – a differenza di Washington con Georgetown – mancano grandi università globali che facciano da piattaforma di dialogo tra accademia e policy making, con un focus sulla competitività. L’hub si appoggia, sul piano della visione, proprio ai rapporti Letta e Draghi, e insieme al Single Market Lab accompagna l’implementazione dell’agenda.
Perché è proprio sulla ricerca e l’innovazione che si gioca la partita della competitività. “Adesso tutto è focalizzato sull’implementazione della roadmap One Europe, One Market: 42 file legislativi, un accordo politico al massimo livello tra Commissione, Parlamento e Consiglio, e deadline piuttosto chiare”, spiega Ambrosone. Le scadenze non sono vincolanti, “ma c’è una questione reputazionale: una volta che prometti, devi fare delivery“. La scadenza definitiva è fine 2027: “Entriamo in un anno e mezzo di estrema velocità e intensità. I nodi vengono al pettine, e servono compromessi viable, sostenibili tecnicamente e politicamente”.
Dal tour europeo di Letta alla fase del delivery, il filo rosso resta lo stesso indicato da Jacques Delors: il mercato unico non è solo un mercato. È, oggi più che mai, lo strumento con cui l’Europa decide se esistere alla competizione dei giganti.
*Immagine di copertina: [Foto di Tullio Ambrosone]
