Il Patto di Stabilità e Crescita è la colonna portante della politica fiscale dell’Unione Europea. Il suo obiettivo è quello di garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche, assicurare la stabilità dei prezzi innescando una crescita virtuosa nell’Eurozona.
Le recenti crisi economiche hanno però messo a dura prova le fondamenta del Patto, portando politici ed economisti a chiedersi se possa essere adatto in un’Europa post-covid.
Cosa prevede il Patto di Stabilità?
Dall’accordo di Maastricht sono risultati due parametri di spesa pubblica da rispettare: il rapporto debito pubblico-Pil di un paese membro non può eccedere il 60%, mentre il deficit pubblico non può superare il 3% del Pil. Le norme del Patto mirano alla correzione dei disavanzi nei bilanci pubblici e alla riduzione dei livelli di indebitamento dei paesi. Il pilastro teorico è la credenza che la mancanza di rigore di un singolo Stato possa aumentare il rischio sistemico dell’intera architettura fiscale e monetaria della zona Euro.
Nell’evenienza in cui un paese membro non adempia alle norme del Patto per tre anni consecutivi, la Commissione europea avvia una procedura di infrazione e può emettere delle raccomandazioni macroeconomiche vincolanti per sanare i bilanci del paese in questione.
Per assicurare l’osservanza dei parametri, i Paesi membri devono consegnare periodicamente un report dettagliato alla Commissione europea e al Consiglio dei ministri. Con l’emergenza Covid, la Commissione, per la prima volta, ha attivato la clausola di salvaguardia del Patto fino al 2022. permettendo agli Stati di espandere i loro deficit per fronteggiare la recessione. La recessione economica causata da molteplici lockdown, l’arresto della domanda e un mercato dell’offerta disorientato dalla crisi sanitaria ha portato ad una paralisi degli investimenti privati. Per mantenere operativi determinati settori produttivi essenziali e sostenere i redditi dei lavoratori, autonomi e dipendenti, gli Stati hanno dovuto necessariamente ricorrere alla spesa pubblica. Di conseguenza, il livello medio di indebitamento nell’Eurozona ha raggiunto il picco del 98%, portando ad un acceso dibattito economico sulla sostenibilità della deroga del Patto.
La storia del Patto di Stabilità
Quando è stata istituita l’Eurozona, i paesi virtuosi (principalmente Germania e Olanda) hanno spinto per l’introduzione di norme fiscali comuni a livello europeo, temendo che alcuni Stati potessero unilateralmente tagliare tasse e spendere a profusione.
Il Patto di Stabilità è stato sancito nel 1997, formalizzando gli impegni presi a Maastricht nel 1992. La crisi finanziaria nel 2008 ha però sottolineato i limiti della governance economica europea. Nel 31 dicembre 2011, vennero introdotte due importanti riforme con il fine primario di rafforzare le norme fiscali e la sorveglianza dei bilanci: il semestre europeo e sei atti legislativi, noti come six-pack.
Con un comunicato del 2013, la Commissione introdusse un pacchetto di riforme a completamento, noto come “two-pack”, per aumentare la trasparenza e consolidare il coordinamento nell’Eurozona. Sempre nel 2013, la crisi dei debiti sovrani porta ad una nuova iniziativa europea, il Fiscal compact. Firmato dai 17 membri dell’Eurozona e da altri sette paesi membri Ue, il Trattato sancisce il principio fondamentale del pareggio di bilancio in “disposizioni vincolanti e di natura preferibilmente costituzionale”.
Economisti divisi
Con la ripresa economica dietro l’angolo, il dibattito pubblico sul futuro delle politiche fiscali europee è tornato. La questione è spiccatamente politica: da un lato i “falchi” dell’austerità fiscale, dall’altro i “riformisti”, convinti che il Patto non sia più idoneo in un’Europa post pandemia.
Wolfgang Schäuble, presidente del Bundestag ed ex-ministro delle Finanze tedesco dal 2009 al 2017, sostiene la necessità di tornare al rigorismo fiscale. “Il fardello del debito pubblico va ridotto” e aggiunge “altrimenti, la pandemia da Covid-19 verrà seguita da una pandemia di debiti pubblici”. Tradizionalmente opposto ad alleggerire i vincoli del Patto, ora Schäuble non esclude l’idea, a patto che il debito venga ripagato. Il principale problema è l’azzardo morale di alcuni stati già altamente indebitati che, senza un vincolo esterno, potrebbero soccombere alla tentazione di aumentare il debito a spese dell’Unione. Armin Laschet (Cdu), attuale candidato cancelliere della principale forza di governo in Germania, prima economia in Europa, vuole tornare all’ortodossia fiscale e al limite costituzionale del debito. Anche i paesi nordici e l’Austria, tradizionalmente frugali, spingono per un ritorno al pareggio fiscale.
Altri esperti invece sostengono la necessità di riformare il Patto. Circa 40 economisti da tutta Europa si sono mobilitati scrivendo una lettera al Financial Times, avvertendo del rischio di idolatrare la disciplina fiscale, trascurando obiettivi sociali, lavorativi, economici ed ambientali. Il Commissario economico dell’Ue Paolo Gentiloni alla conferenza dell’European fiscal board (Efb) ha ribadito come le norme fiscali debbano permettere di aumentare, non soffocare, la crescita, specialmente durante una recessione. “Il rischio” ha continuato, “è di ritirare gli stimoli troppo in fretta, come nella crisi precedente”.
Le proposte per un cambiamento
Tra le voci che si sono sollevate a favore di un cambiamento nelle regole fiscali europee vi è quella di Olivier Blanchard, ex capo economista del Fondo monetario internazionale (Fmi). In un suo paper l’economista francese afferma che l’unico modo per scappare dal dilemma del Patto è muoversi dalle regole, andando verso degli standard come il “Raggiungimento e mantenimento di un livello sostenibile di debito” oppure “Considerare l’impatto di lungo periodo di eventuali politiche fiscali”.
Già oggi l’Europa si è dotata all’articolo 126 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) di raccomandazioni come “Gli Stati membri dovrebbero evitare eccessivi deficit fiscali”, il punto è ampliarne l’utilizzo, facendoli diventare la base dei nuovi accordi.
A prima vista questo metodo potrebbe sembrare fragile, dati i disaccordi su quanto sia effettivamente il livello del debito considerato sostenibile. Per evitare che ciò possa avvenire, Blanchard afferma che tali raccomandazioni devono essere accompagnate da analisi riguardanti la situazione debitoria, prestando attenzione all’avanzo primario (differenza tra le entrate e le uscite dello Stato al netto degli interessi), alle passività (in particolare al lato pensionistico), alla crescita, ai tassi interesse e alla durata media del debito. Elaborando questi fattori, l’ente indicato alla supervisione può così analizzare il debito in profondità, prevedendo eventuali rischi in caso di aumento del rapporto debito/pil.
Un esempio riportato dall’economista francese riguarda lo studio dell’avanzo primario: se il livello attuale dell’avanzo non è abbastanza alto per stabilizzare il debito, e di conseguenza la probabilità di instabilità supera una soglia designata in precedenza (es. 5 %), allora lo standard di sostenibilità non verrebbe considerato soddisfatto e il Paese dovrebbe intervenire con delle manovre correttive sotto supervisione della Commissione, affiancata se necessario da altri enti come Parlamento.
Un’altra idea, avanzata dall’economista della Luiss Marcello Messori sul Sole 24 ore, poggia su due elementi. Il primo è costituito da un test di sostenibilità annuale sul debito pubblico condotto dalla Commissione europea, basato su scenari con andamenti futuri delle politiche monetarie della Bce. Se i risultati non prevedono instabilità, le raccomandazioni alla nazione sarebbero quelle di continuare con le politiche attuali. In caso contrario scatta il secondo elemento, con l’accordo tra la Commissione europea e il Paese per il raggiungimento di un livello di avanzo primario necessario a stabilizzare la situazione debitoria, tenendo conto della crescita e del ciclo economico. Se l’accordo non fosse raggiunto, il Paese rimarrebbe sottoposto al patto di stabilità attuale, ma se vi fosse l’ipotesi di incompatibilità tra crescita e aggiustamenti di bilancio, la Commissione potrebbe finanziare investimenti pubblici o privati, superando così il contrasto tra i due fattori.
In caso il Paese ricevesse i fondi ma non attuasse le riforme o gli investimenti richiesti, esso potrebbe essere sottoposto alla regole del Meccanismo europeo di stabilità (MES), con le classiche regole macroeconomiche.
Secondo Messori, l’idea di Blanchard si fonda su modelli legati ancora in modo eccessivo al livello di spesa, difficili poi da tradurre in politiche condivise, mentre oggi è necessario individuare una strada che associ regole e spazi di discrezionalità.
Utopia o possibile realtà?
La crisi scaturita dall’emergenza Covid sembra aver portato la necessità di cambiamento sia agli occhi di politici che economisti. A detta di Blanchard “le regole non riescono a prevedere situazioni di incertezza ex-ante, e per quanto mirate e precise possano essere condurranno ad errori in difetto o in eccesso”.
A quasi 30 anni dall’approvazione delle regole fiscali europee potrebbe aprirsi un dibattito sulle proposte avanzate, il quale richiederà tempo, negoziazioni e riforme dei trattati. Nonostante ciò, nell’anno della crisi pandemica l’Europa ha dimostrato che se c’è volontà politica persino gli eterni tabù possono essere infranti.
Articolo a cura di Leonardo Oneda e Riccardo Romano Boiani
Questo articolo è il terzo di una serie legata alle sfide e ai cambiamenti dell’Unione europea. Clicca qui per leggere l’analisi precedente: Troppo poco democratica? A che punto è la democrazia nell’Ue. Clicca qui invece per leggere la prima analisi della serie: Unita per davvero? Tutte le divisioni dell’Unione Europea.
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