Un grande esempio di Conditional Cash Transfer
Bolsa Familia fa parte dei sistemi di assistenzialismo conosciuti come Conditional Cash Transfers (CCT) o trasferimenti condizionali, per cui un governo o un ente benefico trasferisce denaro alle famiglie bisognose a patto che vengano rispettate alcune condizioni: mandare i figli a scuola, effettuare visite mediche regolari e, in generale, investire sul capitale umano dei bambini. I sistemi di Conditional Cash Transfer sono molto diffusi in Sud America, dove si sono rivelati efficaci a ridurre il tasso di povertà estrema. Mirano, infatti, a due risultati importanti: se da un lato aiutano le famiglie nelle necessità di ogni giorno, dall’altro le portano a investire nei loro giovani, rompendo idealmente il circolo di trasmissione della povertà da generazione in generazione.
Bolsa Familia, in italiano la Borsa di Famiglia, è il più grande esempio di CCT per portata. Introdotto nel 2003 dal presidente del Brasile Lula da Silva, e giocando un ruolo fondamentale nella sua rielezione del 2006, il programma raggiunge oggi 13 milioni di famiglie – più di 50 milioni di individui – ovvero un quarto della popolazione brasiliana. I suoi sostenitori ritengono che abbia ridotto il livello di disuguaglianza ed estrema povertà, e che abbia chiuso lo storico divario tra popolazione rurale e cittadina. È davvero così?
Il Brasile e i suoi profondi problemi
Per decine di anni, il Brasile ha sofferto problemi di strutturali disuguaglianze e povertà, con alti livelli di fame, notoriamente nelle favelas che circondano grandi città come San Paolo e Rio de Janeiro. Tra il 1995 e il 2003, la World Bank stima che ci fossero 2 milioni di brasiliani sotto la soglia di “estrema” povertà internazionale, che all’epoca era di un dollaro e novanta di guadagno al giorno. Il tasso di disuguaglianza non era più rassicurante: negli anni Ottanta il Brasile era il secondo paese per disuguaglianza al mondo. Il coefficiente Gini, che indica quanto la ricchezza è distribuita in modo diseguale su una scala da 0 a 100, si trovava a quota 56,4 nel 2004, un valore molto alto. Per dare un’idea, gli stati Europei hanno perlopiù coefficienti dal 20 al 30.
Allo stesso tempo, la sicurezza sociale era quasi del tutto assente, e le famiglie a basso reddito non avevano protezione davanti a un mercato del lavoro largamente informale. La maggior parte dei Brasiliani poveri, per questo motivo, si trovavano in un circolo vizioso: affrontare le necessità di ogni giorno a scapito di un miglioramento delle condizioni di vita nel lungo periodo. Per sopperire agli urgenti bisogni delle loro famiglie, infatti, i giovanissimi erano portati a cercare un lavoro, al posto dell’educazione che poteva condurli fuori dal ciclo della povertà.
Bolsa Familia: cambiando le vite di milioni
È in questo quadro che il Presidente Lula da Silva, esponente del Partito dei Lavoratori (Partido dos Trabalhadores) di matrice socialdemocratica, ha portato avanti, durante il suo primo mandato, il progetto del Bolsa Familia. Introdotto a livello federale, e gestito nel suo funzionamento dalle amministrazioni locali, riceve supporto tecnico ed economico dalla World Bank. Il programma di welfare ha come obiettivo, dalla sua nascita, quello di migliorare la rete di sicurezza sociale, procurando un livello minimo di reddito alle famiglie più povere e legando gli aiuti a delle “responsabilità”, per rompere il ciclo della povertà. Oggi, Bolsa Familia dà alle famiglie con reddito pro-capite mensile inferiore a $140 Real brasiliani (BRL), che equivalgono a circa 25 Euro, uno stipendio di $32 BRL per ogni figlio, a condizione che sia vaccinato e che frequenti regolarmente la scuola. Non rispettare le condizioni risulta presto nell’interruzione dei pagamenti. I governi locali si occupano di selezionare i candidati e di controllare che rispettino le condizioni, ma i pagamenti sono emanati dal governo federale. È più che lecito chiedersi se un programma così vasto, che ad oggi raggiunge il 26% della popolazione brasiliana, sia effettivo nei suoi obiettivi.
Un programma di successo
La vasta letteratura che ha studiato l’impatto del programma viene in aiuto. Bolsa Familia è riconosciuto a livello mondiale come un modello per i Conditional Cash Transfers, per la sua portata ma anche per un indubbio impatto positivo. La vastità degli aiuti permette infatti di raggiungere una porzione significativa di società brasiliana che non aveva mai goduto di programmi sociali, in primis la popolazione rurale.
Il contributo di Bolsa Familia a ridurre povertà e disuguaglianze è riconosciuto dai maggiori enti internazionali. Nella prima decade dall’introduzione del piano, la povertà è dimezzata dal 9,7% al 4,3%. Uno studio ha stimato che, senza Bolsa Familia, il livello di povertà estrema nel paese sarebbe tra il 33% e il 55% più alto, e la riduzione della disuguaglianza negli ultimi anni si deve, per un numero tra il 12 e il 21 per cento, al programma. L’indice Gini di cui abbiamo parlato era, nel 2020, a quota 48,9, e segnala un grande miglioramento nel tasso di disuguaglianza.
L’Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura delle Nazioni Unite (FAO) riconosce Bolsa Familia come un’iniziativa di successo, sulla cui scia ha disegnato una serie di altri programmi di social welfare per paesi in via di sviluppo. Un aspetto interessante del Bolsa Familia è l’effetto positivo che sembra avere sul potere decisionale delle donne all’interno della casa. Come diversi altri programmi di Conditional Cash Transfers, i pagamenti sono ricevuti dalle madri, riconoscendo che saranno loro, con molta probabilità, ad assicurare che le risorse siano investite nei figli. Ma trasferire denaro alle donne è anche visto come un modo per promuovere il loro potere all’interno della casa. Ebbene, l’effetto positivo del Bolsa Familia sull’emancipazione delle madri all’interno della famiglia è confermato da diversi studi.
Bolsa Familia è sufficiente?
Tuttavia, il programma da solo potrebbe non bastare a migliorare radicalmente la situazione sanitaria e l’educazione in Brasile. Se alle condizioni imposte alle famiglie riceventi non sono affiancati investimenti nel settore pubblico, la cui qualità è scarsa, Bolsa Familia potrebbe non rivelarsi la panacea che molti auspicano. Uno studio del 2011 non ha trovato una differenza significativa nella presenza a scuola tra i beneficiari e i non beneficiari tra i 6 e i 17 anni, ma solo nelle vaccinazioni.
Più in generale, il dibattito sull’utilizzo dei Conditional Cash Transfers investe anche Bolsa Familia. Da un lato, legare gli aiuti economici a condizioni come i vaccini o la scuola serve in quelle situazioni dove le famiglie non comprendono del tutto i benefici legati ai servizi, come il ritorno sull’educazione. Allo stesso modo, i CCT si rivelano utili quando chi prende le decisioni all’interno della casa non ha informazioni o interesse in investimenti che sono invece fondamentali per lo sviluppo economico e umano di un paese. Dall’altro lato però, in una prospettiva di diritti umani e come ricordato da Unicef, gli individui hanno diritto alla protezione sociale indipendentemente da condizioni che potrebbero minare alla loro dignità. Il rischio è che i CCT mettano ancora più ai margini i più vulnerabili, che sono coloro con la probabilità minore di poter rispettare le condizioni per disabilità, discriminazione o barriere linguistiche.
Nonostante i limiti, Bolsa Familia è considerato un programma di grande successo in Brasile, sia per la sua efficacia che, inevitabilmente, per motivi di immagine e propaganda politica. Non è un caso che, da quando è stato introdotto nel 2003, nessun governo ha osato interrompere il progetto. Nemmeno l’ex Presidente Jair Bolsonaro, il più grande oppositore di Lula e di ogni programma di welfare sociale.
Con il ritorno di Lula al potere e, nello stesso anno, del Brasile nella Mappa della Fame dell’Onu, otto anni dopo aver ridotto la sua insicurezza alimentare abbastanza per uscirne, il nuovo Presidente si trova davanti una sfida già vista. È probabile che Bolsa Familia sarà la sua chiave per affrontarla.