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Il lessico dell’Unione Europea: il PNRR

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Che cos’è il PNRR?

Allo scopo di risollevare l’economia in seguito alla pandemia, l’Unione europea ha istituito lo strumento NextGenerationEU (NGEU), e il Dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Facility, RRF). Per poter accedere a questi fondi, tutti i 27 Stati Membri hanno dovuto redigere dei programmi di riforme e investimenti per il periodo 2021-2026: quello italiano prende il nome di Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). NGEU e PNRR sono quindi due strumenti diversi: il primo è uno strumento europeo, che permette all’UE di creare del debito comune e raccogliere fondi da destinare agli Stati Membri; il secondo è il programma presentato dall’Italia per spendere i fondi raccolti a livello europeo.

Stilato dall’allora governo Draghi e approvato dalla CE nel 2021, il Piano ha una struttura complessa. È composto da 132 investimenti e 63 riforme, sei missioni (di seguito “M#”) e sedici componenti sviluppate in tre assi strategici: digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica e inclusione sociale. Come si può vedere dal grafico, le sei missioni riguardano molteplici ambiti che potrebbero avere un impatto sui cittadini sotto diversi punti di vista. 

L’importo del PNRR italiano è di 191,5 miliardi di euro (il più corposo tra i piani nazionali degli Stati Membri) suddivisi tra 68,9 miliardi di sovvenzioni a fondo perduto (una percentuale dello speso che viene rimborsata all’Italia e che si calcola sul valore dei progetti sostenuti e rendicontati) e 122,6 miliardi di prestiti. Le risorse vengono assegnate in dieci rate entro il 30 giugno 2026 e sono vincolate a precisi traguardi cadenzati temporalmente per ciascuno degli interventi e delle riforme previste dal Piano.

Come funziona il PNRR in Italia?

A differenza di altri programmi europei di spesa, il PNRR è un piano di performance, impegna cioè il nostro paese a raggiungere degli obiettivi entro i termini concordati. Ciò significa che a differenza di altri programmi la Commissione Europea non si limita a rimborsare tutte le spese rendicontate se giudicate regolari, ma finanzia gli interventi se e solo se le spese hanno permesso di raggiungere i risultati previsti (a fronte di una verifica semestrale). Tali risultati riguardano sia l’attuazione fisica e procedurale (i.e. milestone, come l’adozione di particolari norme, la piena operatività dei sistemi informativi o il completamento dei lavori) che indicatori misurabili (i.e. target come chilometri di ferrovia costruiti o la riduzione del lavoro nero del 2%). 

Chi gestisce i fondi a livello nazionale? Tutte le misure e le scadenze sono assegnate a un’organizzazione titolare, perlopiù ministeri e dipartimenti della Presidenza del Consiglio. Gli enti maggiormente coinvolti in questo senso sono il Ministero delle Infrastrutture, titolare di 72 misure, e quello dell’Ambiente, responsabile di 41 interventi. Lo Stato Italiano ha adottato una governance del Piano anche a un livello superiore, con organi e norme istituite ad hoc,  e introducendo  la figura di “Ministro del Pnrr”, ruolo attualmente ricoperto da Raffaele Fitto, che ha anche le deleghe per gli affari europei, il sud e le politiche di coesione.

Perché il PNRR è importante per la generazione Z in Italia?

Secondo il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il PNRR rappresenta un’occasione per colmare i divari che impediscono ai giovani di esprimere le loro potenzialità. La generazione Z dovrebbe prestare attenzione al Piano perché i giovani sono individuati come una priorità trasversale – insieme alle donne e al mezzogiorno – dal momento che tutte le missioni hanno al loro interno misure che possono avere un impatto su di loro. Quasi un quarto delle risorse finanziano interventi che si presume abbiano effetti positivi – diretti o indiretti – nella riduzione dei divari generazionali: l’11,5% per progetti specificatamente mirati ai giovani e il 13,2% per misure che potrebbero avere riflessi indiretti sugli stessi.  

In particolare, un’analisi del MEF rielaborata da Openpolis ipotizza che le tre missioni M1, M4 e M5 avranno un impatto diretto sulle condizioni educative, sociali ed economiche dei giovani. I principali effetti saranno: ridurre i giovani che non lavorano e non studiano (NEET), ridurre il degrado della zona in cui vivono e aumentarne il tasso di occupazione.  Il grafico mostra i milioni di euro degli interventi collegati a ciascuno di questi indicatori, rilevati da ISTAT e Eurostat.

Per quanto riguarda gli impatti indiretti, è fondamentale citare anche il cambiamento climatico, di cui vediamo gli effetti estremi con frequenza sempre più crescente. l’Italia è stata obbligata ad investire il 37% delle risorse PNRR in misure per l’ambiente e per il clima: migliorare la gestione dei rifiuti, sviluppare una filiera agroalimentare sostenibile, incrementare l’energia prodotta da fonti rinnovabili, promuovere l’uso dell’idrogeno. Solo per citarne alcuni. 

Un altro aspetto fondamentale riguarda la transizione digitale, a cui è stato dedicato il 21% dei fondi. In un contesto tecnologico in continua evoluzione, per le generazioni future è importante che il paese si adatti ai processi di digitalizzazione, una necessità trasversale che riguarda i processi produttivi, le infrastrutture in generale (da quelle energetiche ai trasporti, M2 e M3), la scuola (M4), la sanità (M6) e le strutture per garantire l’inclusione sociale i diritti a tutti i cittadini (M5). 

Come siamo messi?

Come spesso accade, non è tutto oro quel che luccica. Nella pratica, gli impatti presentati sono solo delle stime approssimative, difficili da rilevare anche a causa della scarsità e vaghezza delle informazioni disponibili sul Piano e di sistemi di monitoraggio che la Corte dei Conti ha definito “inadeguati”. Per misurare gli effetti concreti nel lungo periodo sarà fondamentale monitorare negli anni gli indicatori riferiti ai giovani presenti nel grafico.

Quello della trasparenza dei dati di attuazione non è l’unico problema del PNRR. A livello più generale, il Piano sta riscontrando significativi ritardi (ad esempio, sugli asili nido di cui abbiamo parlato qui), a causa della sua complessità e di criticità strutturali italiane nella gestione dei fondi europei

Gli elementi di debolezza sono stati evidenziati dalla terza Relazione sullo stato di attuazione del Piano, pubblicata lo scorso 31 maggio. Le criticità derivano sia da circostanze oggettive (ad esempio l’aumento dei costi e la scarsità dei materiali dovuti alla guerra in Ucraina o gli investimenti non attrattivi) che da criticità strutturali (come difficoltà amministrative e criticità attuative generate da errori di traduzione dei documenti comunitari). 

L’Italia si vede dunque costretta a richiedere all’Ue una revisione del Piano entro agosto, proponendo per esempio di slittare alcune scadenze e di trasferire le dotazioni finanziarie da interventi problematici a misure considerate più strategiche. 

Alla luce della situazione attuale incerta è importante tenere d’occhio gli sviluppi del PNRR sotto tutti i fronti, soprattutto per la rilevanza di questo significativo finanziamento che non ha precedenti storici. 

 

Il lessico dell’Unione Europea: il PNRR [Crediti foto: NoName_13 via Pixabay]*

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