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La relazione tra NATO e UE: tra cooperazione e sicurezza collettiva

Tempo di lettura stimato: 9 min.

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Con l’accesso della Svezia alla NATO, il Paese scandinavo diventerebbe, dopo la Finlandia, il ventitreesimo Stato Membro UE ad essere anche membro dell’Alleanza. Ma quale relazione intercorre tra NATO e UE? Come si inserisce la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) europea all’interno dell’Alleanza Atlantica? E dove si trova l’intersezione tra i due centri di potere che, dal secondo dopoguerra ad oggi, hanno deciso le sorti del Vecchio Continente? 

 

NATO e UE: tra sicurezza collettiva e difesa europea

Ancora oggi, la NATO rimane lo strumento centrale della difesa europea. La sua funzione principale è la deterrenza, racchiusa nel principio di sicurezza collettiva sancito nell’Art. 5 del Trattato Nord Atlantico, per cui “un attacco contro un Alleato è considerato un attacco contro tutti gli Alleati”. Parallelamente, la sicurezza collettiva si trova anche nei Trattati europei. Sia nell’Art. 42.7 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), che sancisce l’obbligo di assistere uno Stato Membro sotto attacco “con tutti i mezzi in loro possesso” (ed in conformità con gli impegni NATO), sia all’Art.222 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che prevede una “clausola di solidarietà” tra Stati Membri nel caso di attacchi terroristici o calamità naturali e artificiali. 

Perché, allora, sebbene l’UE abbia prerogative simili, la NATO continua a rimanere predominante? La differenza principale tra le due organizzazioni è la membership che, sebbene parzialmente sovrapposta, include Alleati esterni all’UE, come Regno Unito (post Brexit), Turchia, Canada e, soprattutto, Stati Uniti, che da soli coprono quasi due terzi della spesa militare totale dell’Alleanza, e forniscono gran parte dell’arsenale nucleare che rende credibile la deterrenza dell’intero blocco. Va detto però che dei 31 Alleati NATO, 23 sono Stati Membri UE – restano fuori Austria, Irlanda, Malta, e Cipro. Ciò rende NATO e UE dei partner “naturali”, con obiettivi geopolitici affini, basate entrambe a Bruxelles, e fondate sugli stessi principi “democratici” – sebbene, nel caso della NATO, gli imperativi strategici abbiano spesso derogato alla regola, come per l’apertura al Portogallo sotto il regime autoritario di Salazar. 

Membership di NATO e UE in Europa (in viola: Stati membri di NATO e UE; in blu: Stati membri UE ma non NATO; in arancio: Stati membri NATO ma non UE). Fonte: Wikimedia Commons

 

L’evoluzione parallela di NATO e PESC

È storia nota come, durante la Guerra Fredda, la NATO abbia garantito la sicurezza in Europa Occidentale dalla minaccia sovietica, mettendo al riparo gli Stati Membri delle nascenti comunità sotto l’ombrello militare e nucleare degli Stati Uniti – nonostante iniziative di sicurezza “europee” esistessero già allora, come il tentativo (fallito) di istituire una Comunità Europea di Difesa (CED) e la creazione dell’Unione Europea Occidentale (UEO). Quest’ultima venne istituita nel 1954 con prerogative in campo di sicurezza ma, data la preponderanza dell’Alleanza Atlantica, rimase principalmente come forum di dialogo dopo l’uscita della Francia dalle strutture militari NATO.

Tuttavia, con la fine della Guerra Fredda e l’integrazione politica europea post-Maastricht, iniziarono ad emergere nuove domande di una maggiore partecipazione degli Stati europei alla propria sicurezza, che fino ad allora era appaltata principalmente a Washington. Queste vennero sia dagli stessi Stati Uniti che, pur mantenendo una postura ambivalente, stavano spostando il perno della propria politica estera dall’Europa al Medio Oriente e, successivamente, all’Asia-Pacifico con il “Pivot to Asia” dell’Amministrazione Obama. E sia dagli stessi Stati europei, ed in particolare da Francia e Regno Unito, che con la Dichiarazione di St. Malo del 1998 si fecero promotori di una maggiore capacità militare europea in seno alla UEO – le cui strutture vennero, poi, assorbite nell’Unione Europea. Negli ultimi due decenni, successive riforme dei Trattati UE hanno attribuito maggiori competenze all’Unione in campo securitario, coprendo non soltanto la “difesa”, ma anche l’invio di contingenti europei all’estero per operazioni di crisis management e peace-keeping, fino alla formulazione attuale della Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC). Inoltre, la pubblicazione di successivi documenti strategici europei, a cominciare dalla European Security Strategy (2003), seguita dalla EU Global Strategy (2016), ed infine dallo Strategic Compass (2022), ha delineato una traiettoria di maggiore consapevolezza del ruolo dell’Unione in un sistema internazionale sempre più competitivo.

In parallelo, con la fine della Guerra Fredda, anche la NATO dovette ripensare al suo ruolo, perché la scomparsa del nemico comune – l’Unione Sovietica – aveva fatto venire meno la sua ragion d’essere. Seguendo una celebre formulazione, l’Alleanza sarebbe dovuta andare “out of area or out of business”: per evitare di scomparire, avrebbe dovuto ampliare i suoi compiti ed il suo raggio d’azione al di fuori dall’Europa, intervenendo in altri quadranti. Per questo motivo, nei trent’anni tra la dissoluzione dell’URSS e l’invasione russa dell’Ucraina, la NATO fu spesso impegnata in interventi militari  in teatri di interesse strategico per gli Alleati – ad esempio, nei Balcani durante le guerre dell’ex-Jugoslavia, o in Medio Oriente, sull’onda della “guerra globale al terrorismo” dichiarata dagli Stati Uniti dopo l’11 Settembre.

 

Oltre la deterrenza: la cooperazione tra NATO e PESC

È nel contesto dell’integrazione europea degli anni Duemila che si inizia a sviluppare la cooperazione tra la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) UE e la NATO. Sul versante europeo, questa riguarda la Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC, una branca specifica della PESC), e coinvolge il Comitato Politico e di Sicurezza (l’organo UE che implementa le decisioni del Consiglio Affari Esteri in materia di politica estera e difesa, formato da ambasciatori degli Stati membri). Sul versante NATO, invece, le decisioni sono affidate al Consiglio Atlantico, l’organo decisionale supremo dell’Alleanza (formato anch’esso da ambasciatori degli Stati membri).

La cooperazione è sancita dagli Accordi Berlin Plus, formalizzati già nel 2003, che regolano le consultazioni tra le organizzazioni, lo scambio di informazioni e, soprattutto, permettono all’Unione Europea di utilizzare le risorse militari e logistiche NATO per condurre operazioni indipendenti fuori dal territorio dell’Unione. Ciò è rilevante perché, oltre alle singole politiche estere dei 27 Stati membri – che godono di proprie risorse, distinte da quelle comunitarie – permette all’UE di usufruire di un bacino di risorse militari ed supporto tecnico molto più ampio – che, storicamente, è stato usato in due occasioni, entrambe nei Balcani Occidentali: nel 2003, con l’operazione EUFOR Concordia in Macedonia, e nel 2004, in Bosnia Herzegovina, con EUFOR Althea

Tuttavia, rimangono diversi ostacoli alla cooperazione. L’utilizzo dei mezzi militari NATO da parte delle missioni UE dev’essere approvato all’unanimità dagli Stati Membri, ed il Consiglio Atlantico mantiene il “diritto di primo rifiuto”: ciò significa che ogni decisione sull’invio di contingenti deve passare prima in sede NATO – poi, se questa rifiuta di intervenire, si apre alla possibilità di un intervento europeo. Inoltre, l’invio di una missione europea con il supporto NATO dovrebbe passare attraverso due diverse votazioni, in cui ogni Stato partecipante ha diritto di veto: una interna all’UE, in seno al Consiglio Affari Esteri, sulla decisione di inviare la missione; ed una seconda interna alla NATO, per accordare l’utilizzo delle strutture dell’Alleanza. 

In questo caso la membership conta, perché una decisione raggiunta tra i 27 Stati UE può essere bloccata in sede NATO dai membri esterni. L’esempio centrale è la Turchia: in una fase iniziale di cooperazione con l’Unione Europea nei primi anni Duemila, quando si prospettava un accesso turco nell’UE, vennero approvate le missioni Althea e Concordia. Poi, l’accesso di Cipro nel 2004 (che la Turchia non riconosce come Stato per via della disputa territoriale con Cipro del Nord) ed il deteriorarsi dei rapporti tra Bruxelles e Ankara, hanno reso la cooperazione più difficile – motivo per cui, ad oggi, Althea e Concordia rimangono le uniche missioni lanciate nel quadro degli Accordi Berlin Plus.

Infine, va sottolineato come l’agenda comune tra NATO e UE non sia limitata soltanto a missioni di crisis management, ma si estenda ad ulteriori ambiti come sicurezza marittima (in particolare, contrasto alla pirateria ed al traffico di esseri umani), l’antiterrorismo, o la sicurezza informatica. In questo caso, le modalità di cooperazione differiscono, e spesso vengono istituiti degli uffici di coordinamento per supportare l’azione congiunta.

Agenda Comune UE-NATO
Agenda Comune UE-NATO. Fonte: European Parliament Research Service, 2020

 

Quale futuro per la relazione tra NATO e UE?

La guerra in Ucraina ha avuto, tra i suoi effetti principali, quello di riportare con forza un pensiero strategico nelle istituzioni europee e, allo stesso tempo, di ridare nuova linfa vitale alla NATO. Dallo stato di “morte cerebrale”, come era stata definita dal Presidente francese Emmanuel Macron, l’Alleanza Atlantica si è riconfermata uno strumento indispensabile per garantire la sicurezza in Europa. La percezione di insicurezza scatenata dall’invasione russa ha spinto Svezia e Finlandia a fare richiesta per entrare nell’Alleanza, ed ha contribuito alla rottura del tabù antimilitarista della Germania, con la promessa di portare la spesa militare al 2% del PIL richiesto agli alleati NATO.

Ancora più importante, l’invasione russa ha riportato l’attenzione degli Stati Uniti sul continente europeo, in un contesto, precedente alla guerra, caratterizzato dal disengagement in Europa e dal ribilanciamento della politica estera statunitense verso l’Asia-Pacifico. Dall’idea trumpiana di ritirare gli Stati Uniti dalla NATO, che ne avrebbe provocato de facto la fine, Washington è stato il principale sostenitore della resistenza ucraina per l’invio di armi a Kiev, seguito dall’UE. La guerra ha ricompattato l’Alleanza contro un nemico comune, dandole una nuova ragion d’essere.

Tuttavia, è incerto se la stessa comunione di intenti tra Europa e Nord America rimarrà tale nel lungo periodo, quando verrà meno lo spauracchio della guerra. I primi segnali di cedimento degli Stati Uniti hanno già iniziato a manifestarsi: nel Congresso statunitense una frangia del Partito Repubblicano ha iniziato ad opporsi ad un impegno così massiccio verso l’Ucraina; sondaggi d’opinione mostrano che la quota di statunitensi che ritengono che il loro Paese stia facendo troppo è quasi quadruplicata, dal 7% al 26%; e l’incognita delle elezioni presidenziali del 2024 pone nuovi punti di domanda. Cosa succederebbe, ad esempio, nel caso di una nuova presidenza Trump? Quanto potrebbe essere consistente l’impegno americano in Europa, di fronte alla crescente sfida della Cina? 

Non è un’elezione a cambiare la direzione strategica di una Nazione; tuttavia, se la politica statunitense si stava spostando verso l’Asia, l’impegno massiccio in Europa dopo l’invasione russa potrebbe considerarsi una “anomalia” lungo una traiettoria di lungo corso. Se così fosse, la relazione tra NATO e UE vedrebbe la prima indebolita, e la seconda chiamata ad assumersi maggiori responsabilità per la propria difesa. Da tempo si parla di “autonomia strategica” senza che se ne delimiti il perimetro: ciò potrebbe significare una maggiore autonomia europea dalla NATO (sebbene l’idea lasci diverse questioni irrisolte), ma anche un’autonomia europea nella NATO, attraverso la costruzione di un “pilastro europeo” all’interno delle strutture dell’Alleanza, con una maggiore capacità di spesa e coordinazione tra gli Stati del Vecchio Continente.

Secondo una celebre definizione, lo scopo della NATO era di “tenere i russi fuori, gli americani dentro, ed i tedeschi sotto”. A distanza di anni, andrebbe forse aggiunto in che posizione mettere l’Unione Europea.

*crediti foto: Cristophe Licoppe via European Commission Audiovisual Service, “Jens Stoltenberg, Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization (NATO), à gauche et Charles Michel”
Andrea Montanari
Classe ‘00. Nato nella città di Leopardi, cresciuto in quella di Fabri Fibra, finito a scrivere di politica internazionale su OriPo per ironia della sorte. Attualmente studio relazioni internazionali in triennale alla Cattolica di Milano, nel futuro chissà. Da grande -perché a vent’anni si può ancora dire- sogno le istituzioni internazionali, per lasciare il mondo, almeno nel mio piccolo, migliore di come l’ho trovato. Inguaribile idealista, se non si fosse capito.

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