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Il lessico dell’Unione Europea: i Fondi strutturali e di investimento europei

Tempo di lettura stimato: 9 min.

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Cosa sono i Fondi strutturali e di investimento europei? 

Nell’articolo 174 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) si legge che “l’Unione mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite”. L’Ue mette in pratica questo principio cardine attraverso la politica di coesione, ovvero il sistema di investimenti verso gli stati membri che ha il preciso scopo di appianare le differenze economiche e sociali attraverso investimenti mirati in numerosi ambiti.

I principali strumenti finanziari della politica di coesione sono i Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE) e hanno i seguenti obiettivi:

  • Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR): investe nei settori che favoriscono la crescita al fine di migliorare la competitività, finanziando innovazione e ricerca, agenda digitale, sostegno alle piccole e medie imprese (PMI), economia a basse emissioni di carbonio.
  • Fondo Sociale Europeo (FSE): promuove l’occupazione e il sostegno alla mobilità dei lavoratori, l’inclusione sociale e la lotta contro la povertà, l’investimento in istruzione, competenze e apprendimento permanente, il miglioramento della capacità istituzionale e l’efficienza dell’amministrazione pubblica. Obiettivi complementari all’iniziativa Youth Employment Initiative (YEI), pensata specificatamente per finanziare tirocini, apprendistati e corsi di formazione rivolti ai giovani NEET (not in education, employment or training).
  • Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR): promuove la competitività dell’agricoltura nell’Ue, assicurando la gestione sostenibile delle risorse naturali, la salvaguardia climatica e lo sviluppo territoriale equilibrato delle economie e comunità rurali.
  • Fondo Europeo per gli Affari Marittimi, la Pesca e l’Acquacoltura (FEAMP): aiuta i pescatori nella transizione verso una pesca sostenibile e a diversificare le economie delle comunità costiere.

La rilevanza in termini di importi di ciascun fondo nella programmazione 2014-2020 (si veda sotto) è mostrata nel grafico:

Come agiscono i Fondi SIE?

La gestione dei Fondi strutturali è “concorrente”, cioè la responsabilità è condivisa tra la Commissione Europea e i singoli Stati Membri. I Paesi stabiliscono dove allocare circa i tre quarti dei finanziamenti attraverso la stipula di Accordi di partenariato con la Commissione Europea, mentre una parte residuale viene gestita direttamente dall’Unione. Sulla base di tali Accordi, gli Stati ricevono risorse dai Fondi, a cui devono aggiungere un cofinanziamento nazionale, come previsto dal principio di addizionalità. La spesa viene programmata all’interno del Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), il bilancio europeo programmato ogni sette anni, di cui gli ultimi esercizi coprono la Programmazione 2014-2020 e la 2021-2027

A differenza del PNRR, che funziona secondo un meccanismo di performance (come avevamo spiegato qui), i Fondi strutturali e di investimento europei vengono attuati attraverso dei Programmi Operativi Nazionali (PON) o Regionali (POR) in cui vengono rimborsare tutte le spese rendicontate se in linea con la programmazione e giudicate regolari dal punto di vista finanziario. 

Nel caso dei PON, l’Autorità di gestione, cioè l’organismo responsabile della gestione del programma operativo, è un’amministrazione centrale come, ad esempio, i Ministeri e le Agenzie. Nel caso dei POR, sono le amministrazioni regionali a scegliere quali progetti finanziare e ad essere responsabili della loro gestione quotidiana, agendo in maniera dipendente e interfacciandosi direttamente con la Commissione Europea per il monitoraggio procedurale e finanziario. 

Per fare un esempio concreto, il Programma FESR 2021-2027 dell’Emilia-Romagna definisce la strategia e gli interventi di utilizzo delle risorse assegnate alla Regione da questo fondo. L’Autorità di Gestione della regione Emilia-Romagna, che in questo caso è in capo a un Direttore Generale di struttura, provvederà a pubblicare i bandi, selezionare i candidati (per esempio piccole e medie imprese) e gestire l’andamento dei progetti finanziati dal FESR, come per esempio degli incentivi economici per la creazione di prodotti innovativi o per l’efficientamento energetico.

Le risorse vengono assegnate per categoria di regione in base al livello di PIL pro-capite rispetto alla media UE: in Italia rientrano tra le regioni meno sviluppate la Basilicata, la Calabria, la Campania, la Puglia e la Sicilia, che hanno un pil pro capite inferiore al 75% della media UE. Queste regioni ricevono dunque significativamente più risorse di quelle in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna) che hanno un PIL tra il 75% e il 90% della media UE, e delle restanti regioni più sviluppate, che hanno un PIL superiore al 90% della media europea.

Perché i Fondi strutturali e di investimento europei sono importanti per la generazione Z?

Un corso di formazione professionale gratuito, una pista ciclabile immersa nel verde dove passeggiare la domenica, un nuovo macchinario acquistato da un’impresa a conduzione familiare, un importante progetto di ricerca gestito dall’università: questi sono solo alcuni esempi di progetti finanziati dai Fondi strutturali e di investimento europei. Essi sono presenti in maniera capillare su tutto il territorio italiano, e sono tanto diffusi quanto poco conosciuti.

Che riguardino la ricerca e l’innovazione, l’inclusione sociale o la gestione sostenibile delle risorse naturali, queste iniziative hanno una grande rilevanza per i giovani, sotto più punti di vista. Come dimostrano gli esempi citati, i progetti finanziati dalla politica di coesione possono coinvolgere direttamente o indirettamente ciascun giovane cittadino. Si fondano su un principio di cooperazione sociale ed economica che vede tutti i territori aventi il diritto e le potenzialità per crescere e “convergere” ad un livello di sviluppo comune, uno dei più importanti valori dell’Unione Europea, alla quale i giovani nella fascia d’età 15-24 anni sono i più affezionati. Così come per il PNRR, i giovani costituiscono una priorità strategica per i Fondi strutturali, che prevedono in molti casi l’inserimento nei bandi di criteri di premialità orientati a promuovere l’imprenditoria giovanile e l’assunzione di giovani. 

Specificatamente dedicata ai giovani è la Youth Employement Initiative (YEI), che nel periodo di programmazione 2014-2020 ha finanziato iniziative italiane per più di 2 miliardi di euro. Questo fondo finanzia esclusivamente i giovani che non frequentano corsi di istruzione, lavoro o formazione (NEET), compresi i disoccupati di lunga durata o quelli non registrati come persone in cerca di lavoro. In genere, lo YEI finanzia apprendistati, tirocini, opportunità di formazione continua per il conseguimento di qualifiche professionali e lo sviluppo delle competenze.

Tuttavia, sebbene i Fondi strutturali e la politica di coesione più in generale dovrebbero ridurre la disparità tra regioni più e meno sviluppate, in Italia questo non sta avvenendo, anzi sembra che ci sia negli ultimi anni un aumento delle disparità. Questo significa che le regioni meno sviluppate continuano a retrocedere in termini di crescita nell’ambito economico e sociale, e ciò si traduce in posti di lavoro, presenza di servizi, qualità della vita. Le conseguenze di questo fenomeno si riversano inevitabilmente con maggiore rilevanza sui giovani, che spesso si vedono costretti a migrare verso le regioni del Nord Italia o all’estero.

I Fondi strutturali e di investimento europei funzionano? 

I Fondi SIE hanno avuto successo finora nel perseguire la coesione all’interno del territorio italiano, riducendo quindi i divari socio-economici tra le regioni? I dati sono poco confortanti. 

La Commissione pone in evidenza come l’Italia sia uno dei Paesi in cui l’attesa riduzione dei divari tra le regioni non si sia verificata, e che, al contrario, dimostri una tendenza all’aumento delle disparità. In assenza di interventi sull’occupazione e sulla produttività, tali disparità sono destinate ad ampliarsi entro il 2030, secondo alcune simulazioni realizzate dall’Istat, pressoché ovunque in Italia e in particolare nelle regioni del Mezzogiorno.

Alcune regioni italiane si trovano nella cosiddetta trappola dello sviluppo”, hanno cioè registrato una stagnazione o contrazione dell’economia, la cui crescita è inferiore alla crescita dell’Unione e/o a quella nazionale. In Italia si trovano in questa situazione da più di dieci anni tutte le regioni del Mezzogiorno. Pur ricevendo un sostegno sostanziale dalla politica di coesione, hanno stentato a sostenere una crescita a lungo termine, e presentano, come tratti comuni, bassi livelli di valore aggiunto nell’industria, di qualificazione del capitale umano, di innovazione e qualità istituzionale.

Secondo l’Agenzia per la Coesione, potrebbe essere proprio il ritardo nell’attuazione finanziaria a inficiare gli obiettivi degli investimenti e quindi contrastare la coesione in termini economici e sociali. Il grave ritardo nell’avanzamento della spesa si traduce inequivocabilmente nel rischio di compromettere gli obiettivi legati all’effettivo sviluppo del territorio. 

I dati sull’utilizzo dei Fondi SIE nel ciclo 2014-2020 suggeriscono infatti che l’Italia si colloca al secondo posto in termini di risorse complessivamente assegnate, ma al penultimo posto in termini di risorse spese, con una percentuale di spesa pari a circa il 60% del programmato, contro una media europea dell’80%. Significa che l’Italia programma di spendere i fondi con determinate tempistiche, che poi non riesce a rispettare. Come evidenziato dal Servizio Studi della Camera dei Deputati, si sono verificati significativi ritardi e criticità nell’attuazione degli obiettivi della politica di coesione.

Una soluzione proposta dall’Agenzia di Coesione è quella di intervenire in modo strutturato sulla capacità amministrativa, soprattutto a livello locale presso Regioni e Comuni, allo scopo di migliorare la performance nell’avanzamento della spesa. Le analisi della Commissione nell’ambito del semestre europeo 2020, sottolineano proprio come la debole capacità amministrativa del settore pubblico italiano, in particolare l’inadeguatezza del capitale umano, rappresenta un ostacolo agli investimenti, soprattutto a livello locale, e impedisce l’attuazione dei fondi UE.

La “trappola dello sviluppo”: il commento di un’esperta 

Per comprendere meglio l’effetto degli investimenti della politica di coesione sui divari tra le regioni, abbiamo chiesto un parere all’esperta in materia Cinzia Lombardo, Vice President della società di consulenza PTS, responsabile dell’area Monitoring & Evaluation, che da anni si occupa di valutazione di politiche pubbliche e di Fondi strutturali e di investimento europei.

Secondo Lombardo, nonostante i ritardi e le difficoltà di spesa, negli ultimi venti anni attraverso la politica di coesione sono stati comunque compiutamente realizzati in Italia ingenti investimenti e ad oggi non disponiamo di evidenze robuste sulla capacità di questi investimenti di incidere sui divari tra le regioni. 

A suo avviso gran parte del problema risiede nel fatto che gli investimenti, pure quando generano cambiamenti positivi, difficilmente riescono a toccare i punti nevralgici che ostacolano la convergenza, come ad esempio diffusa debolezza istituzionale, tassi di emigrazione dal Sud verso il Nord, e carenze del sistema scolastico. Si tratta di aspetti che singoli investimenti, per quanto inquadrati in un Programma, non riescono a modificare.  

Gran parte di questi investimenti potrebbe incidere solo se strutturalmente collegati a progetti di riforma. Nell’esperienza di Lombardo, gli investimenti della politica di coesione, stretti nella logica del “progetto”, ottengono nei casi più virtuosi buoni, e a volte ottimi, risultati a livello micro e di breve periodo, ma faticano a diventare esperienza quotidiana, ad entrare nella gestione ordinaria e, dunque, a modificare in modo strutturale i vincoli che ostacolano lo sviluppo. A a titolo esemplificativo, basti pensare agli innovativi progetti contro la povertà educativa che hanno avuto successo in alcune scuole e in determinati anni scolastici, oppure agli investimenti in ricerca e sviluppo che hanno consentito a specifiche aziende di arrivare a nuovi prototipi.   

Certamente gli interventi di rafforzamento delle capacità amministrative potranno contribuire a spendere velocemente le risorse disponibili e a realizzare sempre più investimenti e sempre più innovativi. Tuttavia, conclude Lombardo, in assenza di un collegamento con riforme strutturali, difficilmente vedremo muoversi gli indicatori relativi ai gap di sviluppo.  

Il lessico dell’Unione Europea: i Fondi strutturali e di investimento europei [Crediti foto: nattanan23 via Pixabay]* 

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