Europa

Difesa comune europea e autonomia strategica: realtà o utopia?

Alla luce del ritiro delle truppe statunitensi dall’Afghanistan e del recente patto Aukus, l’Unione europea è stata costretta a ripensare al proprio ruolo internazionale, alle proprie ambizioni future ma soprattutto alle proprie politiche estere e di difesa. Questi ultimi eventi infatti hanno riacceso il dibattito sull’instaurazione di una difesa comune europea, cioè di una forza militare che renda strategicamente autonoma l’Unione europea.

Sviluppi e fallimenti della difesa europea

Il tema della difesa comune europea costituisce un dibattito politico affrontato anche in passato dagli Stati membri che, già nell’idea dei padri costituenti dell’Ue, avevano tentato di dar forma a una Comunità europea di difesa (Ced) negli anni ‘50 per fronteggiare pericoli e sfide collettive. Dal fallimento della Ced, più volte l’Ue si è impegnata per costituire una struttura comune tesa a delineare valori e interessi dell’Unione, nonché a rafforzarne la sicurezza esterna. 

Quest’ambizione ha preso concretamente forma nel 1993 quando, attraverso la firma del Trattato di  Maastricht, è stata istituita la Politica estera e di sicurezza comune (Pesc) le cui disposizioni sono state riviste dal Trattato di Amsterdam. In esso si discute di una capacità di intervento europea indipendente dalla cornice Nato, soprattutto per assolvere alle cosiddette “missioni di Petersberg”: missioni umanitarie, mantenimento della pace e gestione delle crisi tramite unità militari. Durante il Consiglio europeo di Colonia del 1999, l’Ue ha poi istituito la Politica europea di sicurezza e difesa, un’architettura politica e militare che prevedeva l’istituzione della Forza operativa europea a reazione rapida, una forza militare numericamente contenuta in seguito coinvolta nelle crisi di Albania, Macedonia e Bosnia-Erzegovina. 

Nello stesso anno, gli Stati membri stabilivano il cosiddetto “headline goal”, un obiettivo primario finalizzato all’incrementazione delle capacità militari europee  e, durante il Consiglio di Helsinki, hanno determinato  la creazione di un esercito europeo formato da 60.000 soldati entro il 2003. Un impegno mai concretizzatosi. L’Unione europea rimane quindi ancorata a forze di intervento rapide e battaglioni che, pur costituendo parte dell’equazione, non sopperiscono all’ambizione di indipendenza strategica europea. 

Le prospettive comunitarie dopo il ritiro dall’Afghanistan

“Negli ultimi anni abbiamo iniziato a sviluppare un ecosistema europeo della difesa. Ma ciò di cui abbiamo bisogno è una Unione europea della Difesa. Si possono avere le forze più avanzate al mondo, ma se non si è mai pronti a utilizzarle, qual è la loro utilità? Ciò che ci ha frenato finora non è solo una carenza di capacità: è la mancanza di volontà politica”. In occasione del vertice Ue in Slovenia, Ursula von der Leyen, la Presidente della Commissione europea, ha così commentato la politica di integrazione che negli anni ha cercato di instaurare una forza di difesa europea, senza mai riuscirci. 

Ora però, dopo gli eventi che hanno burrascosamente modificato gli equilibri internazionali, l’Ue ha palesato l’esigenza di assumersi maggiori responsabilità perché, essendo un “garante della sicurezza unico nel suo genere”, ha affermato la von der Leyen, “vi saranno missioni in cui la Nato o l’Onu non saranno presenti, ma a cui l’Ue dovrebbe partecipare”. Anche Joseph Borrell, l’Alto rappresentante Ue per la Politica estera, ha dichiarato che la costruzione di una “forza di primo intervento europea” costituirà uno dei punti chiave del cosiddetto “Strategic Compass: il documento, che verrà discusso nel novembre 2021 dal Consiglio, rappresenterà una “bussola strategica” per l’Unione. Nello specifico, esso punta a ridefinire priorità e interessi e a orientare le future linee di azione in materia di politica estera, sicurezza e tecnologia. La “Eu Intervention Force”, secondo la bozza del progetto europeo, prevedrà 5.000 uomini e non prenderà le proprie decisioni all’unanimità, ma con un sistema chiamato “coalizione ad hoc”, una forma di cooperazione rafforzata. 

Una nuova forza geopolitica?

L’istituzione di un corpo di difesa europeo può segnare il primo passo di una strategia di lungo periodo per il raggiungimento dell’agognata autonomia strategica dell’Unione, divenuta principio cardine della politica estera del presidente francese Emmanuel Macron –che non perde occasione di ribadirne la necessità– e che, dopo i fatti dell’Afghanistan, ha ricevuto le attenzioni di un crescente numero di leader europei, tra cui il premier italiano Mario Draghi.

Diventa lecito porsi alcune domande. Quanto può essere credibile un esercito europeo, intendendo con esso “un esercito proprio dell’Unione europea”, e non la semplice somma delle componenti degli Stati membri? Quanto può, effettivamente, rendere l’Unione indipendente dagli Stati Uniti e dalla Nato per la sua difesa? E ancora, quanto può essere decisivo per aumentare il peso politico dell’Unione nei suoi interventi di politica estera? Per le ragioni esposte di seguito, le risposte sono, rispettivamente: “molto poco”, “per nulla”, e “dipende”.

Cominciamo con il dato più semplice: i numeri. Secondo la bozza attuale, l’esercito europeo dovrebbe contare circa 5-6mila unità. Per avere un termine di paragone rispetto alle principali potenze mondiali -secondo il Global Firepower Countries Index 2021– lo stesso dato è di 1,4 milioni per gli Stati Uniti, la leading superpower; 1,014 milioni per la Russia, la principale minaccia alla sicurezza europea; 2,185 milioni per la Cina. Per trovare una potenza europea si deve arrivare al settimo posto con la Francia, con 270 mila uomini; l’Italia è al 12esimo con 175 mila unità all’attivo. Se si parla di forza militare, le dimensioni contano: con questa portata, l’esercito europeo potrebbe competere facilmente con il Botswana, un po’ meno con la Russia.

In secondo luogo, la stessa forma istituzionale dell’Unione è un ostacolo alla sua autonomia strategica. Trattandosi di un’unione di Stati, è normale che i suoi membri abbiano interessi geopolitici diversi, a volte contrastanti. Così, se da un lato Paesi come Francia e Italia sono proiettati verso il Sahel o la Libia, non temendo minacce per la sicurezza ai propri confini, gli Stati baltici (Estonia, Lettonia e Lituania) si sentono, per la loro posizione geografica, più minacciati dall’assertività della Russia. È lecito, dunque, pensare che gli ultimi possano sentirsi più protetti sotto l’ombrello nucleare degli Stati Uniti e della NATO rispetto all’eventualità di un esercito europeo che, pur non nascendo come un’alternativa, potrebbe diventarlo, almeno nel progetto del suo principale promotore francese.

Infine, la NATO stessa può essere un ostacolo all’effettività di un esercito europeo. Come detto, una cosa non esclude l’altra. È ovvio, però, che se le risorse che gli Stati membri destinano alla difesa non aumentano –e l’Unione Europea non ha una particolare vocazione militarista- andare ad aggiungere da una parte significa necessariamente togliere dall’altra (se non in risorse materiali, quantomeno in termini di attenzione e importanza). E confermano gli umori all’interno dell’Alleanza Atlantica le stesse parole del suo segretario, Jens Stoltenberg, secondo cui “qualsiasi tentativo di indebolire il legame transatlantico creando strutture alternative […] non solo indebolirà la Nato, ma dividerà l’Europa”. Oltre questo, poi, è difficile pensare che gli Stati Uniti rimangano a guardare indifferenti il loro maggior alleato andare per la sua strada.

Un corpo senza testa

Quanto detto non deve far erroneamente pensare che una forza armata europea sia del tutto inutile. Un corpo di forze armate europee, anche se incapace di essere un attore decisivo a livello mondiale per i motivi descritti, potrebbe fornire un valido supporto alla politica estera dell’Unione in alcune situazioni circoscritte a livello regionale. Il problema, in questo caso, è a monte, e risiede nello stesso processo attraverso cui le decisioni in materia di politica estera vengono prese. Funzionando ancora per logiche “intergovernative”, infatti, per deliberare in seno al Consiglio dei ministri degli esteri è richiesta l’unanimità, che dona ad ogni singolo Stato il potere di veto.

Ne è un esempio quanto successo a settembre 2020, quando si dovevano adottare sanzioni contro il regime di Lukashenko in Bielorussia. Queste vennero approvate con settimane di ritardo perché, al Consiglio affari esteri, Cipro mise il veto fino a quando non si fossero presi provvedimenti anche per l’assertività della Turchia nel Mediterraneo orientale, bloccando de facto la politica estera di tutto il blocco.

Concludendo, nemmeno il miglior esercito del mondo può rendere determinante l’Unione europea nell’arena internazionale, se questa non raggiungerà prima una politica estera efficace e coerente. Parafrasando un vecchio proverbio: non serve a nulla un carrarmato, se ci metti dentro il motore del maggiolino.

Testo a cura di Gaia Pelosi e Andrea Montanari

*Soldiers carrying the EU flag [crediti foto: © European Union 2014 – European Parliament via Flickr CC BY-NC-ND 2.0]
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