La PESC, ufficialmente istituita dal Trattato sull’Unione Europea (Titolo V) nel 1993, costituisce la Politica Estera e di Sicurezza Comune dell’Unione Europea. Nonostante precedenti tentativi di cooperazione nell’ambito di un’azione esterna europea, fino all’inizio degli anni ’90 la coordinazione dell’Unione Europea in quest’ambito non era stata istituzionalizzata. In seguito, però, soprattutto spinti da un panorama politico sempre più complesso e dalla fine della Guerra Fredda, che fece cadere il rischio di decoupling (la separazione politica tra Europa e USA), gli Stati europei decisero di coordinarsi per far fronte al nuovo scenario post-crollo dell’Unione Sovietica e caratterizzato da crescenti tensioni nell’area balcanica.
Gli obiettivi della Politica Estera e di Sicurezza Comune dell’Unione Europea
In questo contesto, l’Unione Europea si è posta una serie di obiettivi: il consolidamento della democrazia e i diritti dell’uomo, la tutela della pace attraverso la prevenzione dei conflitti, la salvaguardia dell’ambiente e la gestione delle crisi. Anche a livello economico, risultati fondamentali sono il favoreggiamento dello sviluppo sostenibile dei paesi in via di sviluppo al fine di eliminare la povertà e l’incentivo all’integrazione di tutti i paesi nell’economia mondiale.
Gli attori della PESC
Al momento della sua istituzione, la PESC era configurata come politica intergovernativa, ovvero gestita dagli Stati membri e non da un organo sovranazionale. Questo ne limitava fortemente il ruolo e l’efficacia a livello internazionale. Le decisioni, infatti, dovevano essere prese all’unanimità dai membri del Consiglio dell’Unione Europea (cui partecipano, in questo caso, i ministri degli Affari Esteri dei singoli Paesi), il che spesso si traduceva in situazioni di stallo ed inazione. A supervisionare, ma soprattutto orientare, le decisioni operative prese dal Consiglio vi era, invece, il Consiglio Europeo, composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri. Questi ultimi, piuttosto che adottare decisioni concrete, si occupavano di stabilire l’indirizzo politico e gli obiettivi a lungo termine che il Consiglio avrebbe dovuto perseguire nella pratica.
Nel 1997, per rendere la PESC più efficace, soprattutto dopo l’incapacità di intervenire in situazioni come il conflitto in Bosnia e il genocidio in Ruanda, il Trattato di Amsterdam rafforzò il ruolo del già presente Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza (attualmente Kaja Kallas). Questa figura, precedentemente priva di poteri esecutivi, assunse un ruolo più centrale nel coordinamento e nella promozione della coerenza tra gli Stati membri. L’Alto rappresentante, inoltre, è anche Vicepresidente della Commissione Europea, ha la responsabilità di rappresentare l’UE nel dialogo con i terzi, e presiede il Servizio Europeo per l’Azione esterna (2009), ovvero il corpo diplomatico europeo.
Le iniziative
Il principale ambito operativo della PESC è quello istituito dalla Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC), focalizzato prevalentemente su questioni di sicurezza, difesa e gestione delle crisi internazionali.
Un elemento chiave della PSDC sono i compiti di Petersberg, definiti nel 1992 nell’ambito dell’ex alleanza militare dell’Unione Europea Occidentale e, ufficialmente integrati nella PESC con il trattato di Amsterdam del 1997. Tali compiti prevedono principalmente missioni di peace-keeping (mantenimento della pace), peace-making (gestione e risoluzione dei conflitti) e peace-enforcement (imposizione della pace con possibile uso della forza sotto mandato dell’ONU). Un esempio particolarmente rilevante è la missione Althea, operazione militare avviata nel 2004 al fine di garantire stabilità in Bosnia-Erzegovina, in continuità con la precedente missione NATO SFOR. Più recentemente, le missioni sono state ampliate includendo operazioni di disarmo e di stabilizzazione post-conflitto.
Un altro strumento fondamentale è la PESCO, un meccanismo di cooperazione strutturata permanente, reso operativo dal 2017 in risposta alla denuncia dell’Alto Rappresentante Federica Mogherini del 2016, quando una grave crisi dell’UE ne metteva in dubbio la stessa esistenza. La PESCO promuove progetti congiunti nell’ambito dell’addestramento, la logistica e la capacità di reazione rapida al fine di rafforzare la cooperazione tra i paesi e promuovere l’interoperabilità delle risorse.
Le sfide della PESC
Nonostante i vari progetti volti a rafforzare la PESC, questa politica estera europea presenta ancora una serie di criticità strutturali. In primis, l’assenza di un esercito europeo comune e la conseguente dipendenza dalla NATO fanno sì che l’Europa sia incapace di raggiungere l’indipendenza nell’ambito della difesa e della sicurezza. Nonostante l’impatto fondamentalmente positivo del partenariato UE-NATO, la sovrapposizione di competenze tra le due organizzazioni genera inefficienze e ambiguità strategiche, con il rischio che gli interessi europei vengano subordinati alle priorità dell’Alleanza Atlantica, limitando la capacità dell’UE di agire in autonomia. Per colmare questa lacuna, a partire dagli anni ’90 sono state sviluppate alcune istituzioni, il cui culmine è rappresentato in particolare modo dall’Agenzia Europea per la Difesa (EDA).
A questo si aggiunge il limite strutturale del corpo diplomatico europeo, un servizio che, in quanto tale, è sprovvisto di una propria agenda, il cui compito principale è quello di trovare un denominatore comune, mentre potenze come gli USA, la Russia o la Cina agiscono direttamente con posizioni nette. Del resto, l’UE non nacque come attore geopolitico, bensì come progetto di integrazione economica che implicava la rinuncia, almeno parziale, alle politiche estere nazionali.
Per far fronte a queste sfide, nel 2022 è stata istituita la Bussola Strategica, un importante documento di indirizzo politico che definisce le priorità di difesa e sicurezza per i Paesi membri dell’UE, stabilendo obiettivi chiari e tempi di realizzazione concordati dai capi di governo al fine di promuovere l’autonomia strategica dell’UE dagli attori esterni e un approccio più integrato alla difesa. A ciò si affianca poi la recente iniziativa ReArm Europe, un piano volto a rafforzare la capacità militare degli Stati membri soprattutto attraverso un aumento degli investimenti nel settore della difesa.
