Il lobbying, ovvero il tentativo di individui o gruppi di interessi a influenzare le decisioni di governo, è una pratica che si ritiene abbia origine nel XVIII secolo negli Stati Uniti. Con il tempo, questo fenomeno si è ampliato e ha coinvolto sempre più aree: dalle aziende farmaceutiche ai collettivi ambientali, dai colossi tecnologici ai sindacati di settore, sono molti i modi e le forme in cui gruppi di società civile provano a condizionare il potere legislativo. Studiare il lobbying, quindi, “rimane cruciale per capire il funzionamento delle moderne democrazie”, soprattutto a seguito della globalizzazione e dello sviluppo della materia, che per le aziende si è trasformata da sporadica tattica ad un vero e proprio ambito in cui investire per ottenere un vantaggio di competitività.
Lobby regulation in Italia
Le attività di pressione possono essere positive per il corretto funzionamento della democrazia e l’ascolto della società civile; tuttavia, se non sono (ben) regolate, possono portare all’effetto opposto, ovvero alla creazione di leggi contrarie all’interesse pubblico. L’Italia, in quanto a lobby regulation (regolamentazione delle attività di pressione), rientra nel secondo caso: essendo priva di una regolamentazione strutturata, il lobbying rimane opaco e poco trasparente, con la conseguente perdita di fiducia della popolazione sia verso i lobbisti, visti in modo estremamente negativo, che nei confronti dei parlamentari e dei governi.
Oltre ai princìpi generali fissati dalla Costituzione, per cui sono garantiti i diritti di riunione (Art. 17), di libera associazione (Art. 18) e di libertà di espressione (Art. 21), l’Italia non ha una legislazione in materia di lobbying a livello nazionale. Solo alcune regioni (sebbene solo la Toscana abbia implementato almeno la maggior parte delle regole), tre ministeri e la Camera hanno alcuni regolamenti, in genere non vincolanti. Nel libro “Democrazie sotto pressione” pubblicato nel 2011, il professor Pier Luigi Petrillo ha definito il sistema italiano come un “modello serpente”: le lobby regulations sono presenti in modo sparso e disordinato in diversi ambiti del sistema legale italiano, e le applicazioni delle norme sono spesso disattese dagli stessi enti che le approvano.
Ciò che più si avvicina ad una regolamentazione dei gruppi di interesse è la “Regolamentazione dell’attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei deputati”, presente nel regolamento parlamentare della Camera; nonostante tali norme siano decadute nel 2017, la loro applicazione è generalmente ancora rispettata. La Regolamentazione introduce diversi parametri, il cui studio è necessario per valutare la loro efficacia e rigorosità. Innanzitutto, viene data una definizione di cosa sia un lobbista (in ogni caso non completa, in quanto esclude le attività svolte durante le audizioni parlamentari); si introduce la creazione di un registro elettronico pubblico obbligatorio per chi vuole avere un incontro con i parlamentari; una pausa minima di 12 mesi per i funzionari governativi o parlamentari che vogliono iscriversi all’elenco e il divieto di iscrizione per tutti coloro che sono stati condannati in via definitiva per reati contro la pubblica amministrazione. Inoltre obbliga gli iscritti al registro a presentare ogni anno una relazione sull’attività di rappresentanza degli interessi. Tuttavia, non sono previste sanzioni per chi non rispetta la Regolamentazione, e la stessa non è completa: ad esempio, non regola le donazioni ai partiti o ai candidati; inoltre, l’accesso fisico alla Camera è ancora possibile senza un vero e proprio badge, ma attraverso un badge per i visitatori fornito dai parlamentari.
In generale, quindi, le lobby regulations in Italia – dove presenti – non sono rigorose a causa dell’assenza di quattro elementi: una legislazione unica nazionale, un registro nazionale per i lobbisti, sanzioni applicabili per coloro che non rispettano le (poche) norme in vigore e un codice di condotta che si applichi sia ai lobbisti che ai parlamentari e funzionari governativi.
Il lobbying nella cultura e nella storia italiana
Il lavoro del lobbista in Italia non gode di una buona fama: spesso associato a scandali e corruzione, secondo un report di Transparency International Italia (un’associazione internazionale contro la corruzione) si possono individuare tre cause di tale orientamento verso il lobbying. Innanzitutto, la società italiana è storicamente influenzata dalla Rivoluzione Francese e da Rousseau: per molto tempo ha pensato (e continua a pensare) allo Stato e alle leggi come l’unica espressione della volontà popolare, e non come mediazione tra due o più parti. In secondo luogo, i partiti politici godono di un’elevata considerazione, in quanto sono percepiti (e delineati dalla Costituzione stessa) come l’unico strumento a disposizione della società civile per intervenire e mediare con le istituzioni. Infine, la mancanza di regolamentazioni e di conseguente trasparenza rendono le attività di pressioni troppo spesso percepite come negative e malavitose.
Per questi motivi, la società generalmente non si interessa del lobbying, e lo fa solo di fronte agli scandali, italiani ed internazionali, che amplificano ulteriormente questo sentimento negativo. A livello nazionale, sono molti gli esempi che si possono citare; nel 2010 e 2011 sono emersi due scandali, rispettivamente denominati “P3” e “P4”. In entrambi i casi si è assistito alla creazione di associazioni segrete finalizzate al controllo e al pilotaggio di appalti e incarichi, ed hanno riguardato personalità politiche importanti (parlamentari e Presidenti di Regione), imprenditori e magistrati per la “P3”, mentre la “P4” ha coinvolto membri della Guardia di Finanza, diversi politici e forze dell’ordine. Il principale responsabile di questo scandalo era il “faccendiere” Luigi Bisignani, che si ritiene avesse contatti anche con alti dirigenti dell’ENI, dell’Opus Dei e membri dei servizi segreti. Altri scandali più recenti sono il caso di “Mafia Capitale” nel 2015, che ha evidenziato un rapporto tra la sfera politica e la criminalità organizzata romana, e la “Lobby Nera” nel 2021, da cui è emerso un sistema di finanziamento illecito a Fratelli d’Italia da parte di uomini legati a frange fasciste e neonaziste italiane e straniere (legate alla Russia).
A parte gli scandali, ci sono alcune organizzazioni che cercano di cooperare con la società civile per stabilire regole di lobby basate sulla trasparenza, l’equità e la responsabilità: è il caso, ad esempio, di “The good lobby“, che mira a riunire le persone per fare lobby su temi come l’ambiente, la giustizia, l’uguaglianza.
Cosa accade nell’Unione Europea?
Bruxelles è la seconda capitale del lobbying (dopo Washington), grazie alla presenza delle maggiori istituzioni europee. Nel 2021, il Consiglio dell’Unione Europea, la Commissione ed il Parlamento hanno adottato nuove regole, rendendo obbligatoria l’iscrizione dei rappresentanti d’interesse al Registro per la trasparenza, nel caso le attività di pressione mirino ad influenzare gli ambiti legati al processo di decision-making, di creazione legislativa e di policy. L’ingresso nel Registro è subordinato al rispetto di un codice di condotta comune per tutti i lobbisti, mentre per i membri del Parlamento vige l’obbligo di pubblicazione degli incontri con i portatori d’interesse.
Tuttavia, sussistono problemi anche all’interno dell’Unione Europea. Ad esempio, il report del 2017 di Transparency International EU mostra l’esistenza del problema delle “porte girevoli” nelle istituzioni europee: più del 50% degli ex-Commissari e più del 30% dei politici, una volta finiti i mandati, entrano a far parte delle organizzazioni di lobbying presenti nel Registro, le quali acquistano così influenza e accesso ai processi e meccanismi del policy-making.
Dopo 96 proposte di legge ideate durante tutta la Repubblica Italiana, la Camera dei Deputati ha approvato un disegno di legge all’inizio del 2022 che mira a creare una lobby regulation a livello nazionale. L’obiettivo è stabilire un registro pubblico obbligatorio per i lobbisti, la pubblicazione settimanale degli incontri tra parlamentari e portatori d’interesse, la creazione di un comitato di sorveglianza sulla trasparenza e un codice di condotta. Anche se il processo si è interrotto con la fine della legislatura (con la conseguente caduta della proposta di legge), sembra che la traiettoria italiana ed europea sia votata ad aumentare e migliorare le regolamentazioni.