Il vertice di Tivat e il nuovo volto dell’allargamento: osservatori senza voce in capitolo

Il vertice di Tivat del 5 giugno 2026 ha rimesso l’allargamento al centro dell’agenda europea. Il non-paper franco-tedesco propone ai Balcani occidentali e alla Moldavia uno status di osservatori nelle istituzioni UE prima dell’adesione formale, per l’appunto, senza diritto di voto.

Il 5 giugno 2026, sulle rive montenegrine, si sono ritrovati i leader dei ventisette Stati membri e quelli dei sei Paesi dei Balcani occidentali. Il vertice di Tivat, promosso dal presidente del Consiglio europeo António Costa insieme al presidente montenegrino Jakov Milatović, era stato presentato come un momento di svolta per il processo di allargamento, un tema rimasto a lungo in secondo piano e tornato improvvisamente prioritario dopo l’invasione russa dell’Ucraina. 

Quello che ne è uscito è un documento franco-tedesco che riorganizza, almeno nelle intenzioni, l’architettura dell’integrazione europea: i Paesi candidati potranno partecipare progressivamente ai lavori delle istituzioni di Bruxelles, ancora prima dell’adesione formale, ma senza diritto di voto.

Trent’anni di storia

Per capire perché il vertice di Tivat è importante, bisogna partire da lontano. L’Europa balcanica degli anni Novanta è quella delle guerre di dissoluzione jugoslava, un decennio di conflitti, di accordi di pace faticosi come Dayton nel 1995, di interventi internazionali. La prospettiva europea, oggi, è diventata la principale leva di stabilizzazione della regione.

Il punto di svolta formale arriva nel 2003, al vertice di Salonicco, quando l’Unione europea riconosce a tutti i Paesi dei Balcani occidentali la prospettiva di adesione. Slovenia e Croazia entrano nell’Unione, rispettivamente nel 2004 e nel 2013. Per gli altri il percorso rallenta quasi subito: corruzione, instabilità istituzionale, veti reciproci, interferenze esterne. Sono passati 23 anni da Salonicco e nessun altro Paese balcanico è entrato nell’Unione.

La situazione attuale, Paese per Paese

Il Montenegro è il candidato più avanzato, avendo aperto tutti i 33 capitoli negoziali (cioè i diversi temi su cui un Paese deve adeguarsi alle regole dell’UE) e avendone chiusi provvisoriamente circa la metà. Podgorica punta a concludere i negoziati entro fine 2026 e a entrare nell’Unione nel 2028. Bruxelles è prudente sul calendario dei neogizati, ma considera l’obiettivo realistico, a condizione che i progressi sullo stato di diritto continuino.

L‘Albania è il secondo candidato più avanzato. L’orizzonte stimato per la chiusura dei negoziati è il 2027, con un’adesione possibile intorno al 2030. Le proteste di piazza degli ultimi mesi contro il governo Rama, tuttavia, complicano il quadro interno.

La Serbia negozia formalmente dal 2014, ma il processo si è praticamente fermato. Ha aperto 22 capitoli su 35, ne ha chiusi provvisoriamente solo due. Le critiche di Bruxelles riguardano la mancata indipendenza della magistratura e la postura ambigua verso Mosca. Le elezioni previste in autunno, inoltre, aggiungono incertezza.

La Macedonia del Nord è bloccata dal veto bulgaro: Sofia condiziona il prosieguo dei negoziati al riconoscimento costituzionale della minoranza bulgara, una modifica che Skopje non riesce ad approvare. Il percorso, avviato nel luglio 2022, è di fatto congelato.

La Bosnia-Erzegovina ha ottenuto l’avvio dei negoziati nel marzo 2024, ma la situazione interna è la più complicata della regione. La struttura istituzionale di Dayton, costruita attorno alle divisioni etniche, rende ogni riforma lentissima. La retorica secessionista nella Republika Srpska resta una minaccia strutturale. Bruxelles la considera candidata strategica, ma insiste sulla necessità di progressi profondi prima di poter procedere.

Il Kosovo è il candidato più distante. Ha presentato domanda nel 2022, ma il Consiglio non ha ancora avviato formalmente l’esame della candidatura, bloccato dal mancato riconoscimento dell’indipendenza da parte di cinque Stati membri: Cipro, Grecia, Romania, Slovacchia e Spagna.

Il non-paper e cosa prevede davvero

Il documento presentato da Berlino e Parigi alla vigilia del vertice è un non-paper, cioè un testo informale che non vincola nessuno, ma esprime un orientamento politico. Il suo contenuto ruota attorno a tre assi. Il primo è la semplificazione: Francia e Germania chiedono alla Commissione di snellire l’iter negoziale, ritenuto eccessivamente burocratico e lento. Il secondo è l’incentivazione basata sul merito: l’accesso ai benefici dell’integrazione graduale deve essere condizionato ai progressi concreti nelle riforme, in particolare sul versante dello stato di diritto. Il terzo è lo status di osservatore: i Paesi candidati che avanzano nel percorso potrebbero partecipare alle riunioni delle istituzioni europee, assistere ai lavori, prendere la parola in alcuni contesti, senza però poter votare sulle decisioni che li riguardano.

Non si parla di adesione accelerata, non si promette l’ingresso anticipato nel mercato unico e non si modifica il quadro giuridico dei Trattati. Si offre una forma di vicinanza istituzionale che, nelle intenzioni di Berlino e Parigi, dovrebbe fungere da stimolo per i governi candidati e da segnale politico per i cittadini dei Balcani che attendono da decenni.

Il Presidente del Consiglio europeo Costa ha spinto in direzione analoga proponendo di ridurre i casi in cui è richiesta l’unanimità nel processo di allargamento per rendere l’adesione più flessibile. L’idea è che l’attuale modello abbia dimostrato i suoi limiti e che servano formule più snelle capaci di mantenere viva la prospettiva europea senza richiedere a tutti i ventisette Stati membri un consenso che raramente arriva.

La sala d’attesa e i suoi limiti

Quello che il non-paper propone è che i Paesi partecipino ai lavori senza partecipare alle decisioni, quindi concretamente senza poter esprimere un voto. I Paesi balcanici sarebbero chiamati a recepire progressivamente il corpus normativo europeo, che conta migliaia di pagine di regolamenti, direttive e decisioni, per poter beneficiare degli incentivi previsti, ma senza avere voce nelle assemblee dove quelle norme vengono discusse e votate. Dovranno rispettare le regole del mercato unico per accedervi, senza poter influenzare le regole che cambieranno dopo il loro ingresso.

Il presidente del Montenegro Milatović, Paese che è il più avanzato nel percorso di adesione avendo già aperto i negoziati sul trattato di ingresso, ha accolto il non-paper con cautela e senza entusiasmo. Ha definito il documento “costruttivo e creativo”, ma ha subito precisato che “il Montenegro sarà il 28esimo membro dell’UE” perché è l’unico candidato ad aver già avviato il lavoro sul trattato di ingresso. Con questa specifica potrebbe essere che Podgorica non voglia essere inserita in un meccanismo pensato per chi è più indietro e che potrebbe rallentare chi è più avanti.

Il fattore Ucraina e la nuova geometria dell’allargamento

Il non-paper franco-tedesco non nasce nel vuoto. Nasce in un contesto in cui l’allargamento ai Balcani si intreccia con la questione ucraina. L’invasione russa del febbraio 2022 ha riportato l’allargamento in cima all’agenda europea per ragioni di sicurezza prima ancora che di valori: tenere i Balcani fuori dall’orbita russa è diventata una priorità. L’integrazione graduale è lo strumento con cui si cerca di mantenerli agganciati a Bruxelles in assenza di una vera prospettiva di adesione a breve termine.

Ma l’Ucraina potrebbe essere anche il problema. Kiev ha ottenuto lo status di candidato nel giugno 2022, in tempi record rispetto agli anni di attesa dei Paesi balcanici. I negoziati sono formalmente aperti. A Tivat, Costa ha annunciato lo sblocco dei primi cluster negoziali con Kiev e Chișinău.

Il non-paper risponde anche a questo: offre ai Balcani un segnale visibile per evitare che la percezione di essere stati sorpassati si trasformi in disillusione verso il progetto europeo. Il documento è dunque un tentativo di gestire la narrativa dell’allargamento in un momento in cui la sua credibilità è sotto pressione.

Cosa cambia e cosa resta uguale

Il non-paper è un documento politico, non giuridico. Non modifica i Trattati, non apre nuovi capitoli negoziali, non accelera automaticamente nessuna adesione. Per diventare operativo ha bisogno che la Commissione europea elabori proposte concrete, che gli Stati membri le accettino, infine, che i Paesi candidati le recepiscano. È un punto di partenza, non un punto di arrivo.

Quello che cambia, se il documento avrà seguito, è il risvolto politico dell’allargamento. Il non-paper introduce una nuova categoria, quella della partecipazione senza adesione, che ha il vantaggio di essere più flessibile e lo svantaggio di essere meno chiara. I Paesi candidati sapranno cosa ricevono (accesso alle riunioni, partecipazione crescente ai programmi comunitari, visibilità istituzionale) ma non sapranno quando e se questo percorso porterà all’adesione piena, che resta condizionata a riforme che in molti casi si misurano in decenni.

Quello che non cambia è la struttura di fondo dei problemi che attraversano la regione. I veti bilaterali restano. La regola dell’unanimità, su cui Costa ha proposto correttivi ma senza impegni vincolanti, resta. La corruzione sistemica in Bosnia, le ambiguità serbe, il non riconoscimento del Kosovo restano. Il non-paper può cambiare la percezione dell’allargamento, ma non può risolvere i blocchi strutturali che lo hanno paralizzato per due decenni.

Un segnale reale in un processo ancora bloccato

Il vertice di Tivat e il non-paper franco-tedesco rappresentano il segnale più concreto che l’Europa abbia dato ai Balcani dal lancio del Piano di crescita europeo da 6 miliardi di euro nel 2023. Berlino e Parigi hanno messo un documento sul tavolo, hanno creato una cornice politica in cui l’allargamento torna ad essere una priorità dichiarata.

Ma un segnale non è una soluzione. L’Europa ha imparato, in vent’anni di allargamento mancato nei Balcani, che la prospettiva di adesione non basta da sola a produrre riforme. Deve essere credibile, misurabile, vicina. Il non-paper di Tivat prova a renderla più visibile. Resta da vedere se riuscirà a renderla più reale.

*Immagine di copertina: [Foto di Guillaume Périgois via Unsplash]