L’Iniziativa dei Cittadini Europei (ICE) viene spesso identificata come uno degli strumenti più innovativi per ridurre il cosiddetto “deficit democratico” dell’Unione europea (UE). Introdotta nel 2009 per rafforzare il legame tra cittadini e istituzioni europee, l’ICE promette infatti di aprire un canale diretto verso il processo decisionale dell’UE. Si tratta di un obiettivo decisamente ambizioso, soprattutto per un sistema politico complesso e articolato come quello europeo.
Ma fino a che punto riesce davvero ad incidere?
La fragilità della democrazia liberale europea
Uno degli argomenti più ricorrenti del dibattito pubblico italiano degli ultimi anni riguarda il fenomeno dell’astensionismo. Come osserva Openpolis, infatti, “a partire dalle elezioni del 1979 l’affluenza alle consultazioni parlamentari in Italia ha subito un progressivo e quasi continuo calo”.
Una conferma recente è arrivata dai risultati piuttosto deludenti dei referendum abrogativi sul lavoro e sulla cittadinanza del maggio 2025. Queste consultazioni si aggiungono infatti ai molti altri referendum che, negli anni, non sono riusciti a raggiungere la soglia minima di votanti (il cosiddetto “quorum”). Il prossimo appuntamento referendario sulla riforma costituzionale della giustizia del 22-23 marzo non prevede una soglia minima di partecipazione. Tuttavia l’affluenza resterà un fattore decisivo, anche alla luce della vicinanza tra i due schieramenti nei sondaggi.
Questo tipo di discussioni si inserisce in realtà nel più ampio dibattito sulla crisi che sta attraverso il modello delle democrazie liberali occidentali. Se si guarda all’Europa e alla partecipazione dei cittadini alla vita democratica dell’Unione europea, il quadro diventa ancora più complesso. Ciò dipende dalla natura del tutto sui generis del suo assetto politico e istituzionale.
La questione del “deficit democratico”
Tra le critiche più ricorrenti rivolte all’Unione europea vi è quella di soffrire di un cosiddetto “deficit democratico”. Con questa espressione si fa riferimento all’idea che le decisioni prese a livello europeo possano apparire lontane dai cittadini o difficili da influenzare attraverso i canali democratici tradizionali.
Con il progressivo ampliamento delle competenze delle istituzioni europee, il tema è diventato centrale nel dibattito politico ed accademico. Secondo alcuni studiosi, una delle cause principali risiede nell’assenza di un vero “demos” europeo, ovvero di una comunità politica pienamente condivisa tra i cittadini dei diversi Stati membri. Questa condizione si riflette di conseguenza anche sul piano dell’“accountability”. In un sistema decisionale che coinvolge più istituzioni e livelli di governo, non è sempre immediato per i cittadini capire chi prende le decisioni. Risulta perciò difficile attribuire la responsabilità politica delle scelte adottate.
In questo quadro, la rappresentanza tende quindi ad essere percepita come più indiretta o distante. Questo è dovuto anche ai poteri storicamente più limitati dell’unica istituzione eletta direttamente dai cittadini: il Parlamento europeo.
Nel corso degli anni, diverse riforme dei trattati che regolano il funzionamento dell’Unione hanno cercato di ridurre questo scarto. I poteri del Parlamento europeo, in particolare, sono stati progressivamente rafforzati. Tuttavia, il legame tra elettori e decisioni politiche risulta comunque meno diretto rispetto a quanto avviene negli ordinamenti nazionali.
È proprio in questo contesto che, negli ultimi decenni, sono stati introdotti diversi strumenti di partecipazione diretta, con l’obiettivo di rafforzare il coinvolgimento dei cittadini e aprire nuovi canali di accesso all’agenda politica dell’Unione. Tra questi, un posto di rilievo è occupato proprio dall’Iniziativa dei cittadini europei.
Uno strumento inedito nel panorama istituzionale europeo
L’“Iniziativa dei cittadini europei”, spesso indicata con l’acronimo ICE, è considerata il “primo strumento di democrazia partecipativa transnazionale al mondo”. Consente ad almeno sette cittadini dell’UE, provenienti da sette diversi Stati membri, di proporre nuove iniziative legislative. Queste possono riguardare qualsiasi ambito in cui le istituzioni europee abbiano il potere di proporre leggi, a condizione di raccogliere almeno un milione di firme.
La base giuridica dell’ICE è stabilita nei trattati dell’Unione europea, che ne delineano ambito di applicazione, limiti e procedure. L’idea era già presente nel Trattato che istituiva una Costituzione europea. Questo progetto fu poi accantonato nel 2004 in seguito all’esito negativo dei referendum in Francia e nei Paesi Bassi. Il meccanismo è stato successivamente ripreso e introdotto in via definitiva con il Trattato di Lisbona, entrato in vigore nel 2009.
Per promuovere un’iniziativa, gli organizzatori devono essere cittadini dell’Unione e aver raggiunto l’età che conferisce il diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo, che varia a seconda dello Stato membro. Chiunque intenda sostenere la proposta deve corrispondere agli stessi criteri.
Una volta che la Commissione europea dichiara l’iniziativa giuridicamente ammissibile e questa raggiunge almeno un milione di firme (con soglie minime previste in almeno sette Stati membri) l’istituzione è tenuta a esaminarla e a decidere se intraprendere o meno un’azione.
Un iter procedurale articolato
Sotto il profilo procedurale, il ciclo di vita di un’ICE è chiaramente strutturato e scandito da scadenze precise, spesso piuttosto ravvicinate. Una volta ottenuta la registrazione da parte della Commissione, gli organizzatori hanno sei mesi di tempo per fissare la data di avvio della raccolta firme e, da quel momento, dispongono di dodici mesi per raccoglierle.
Se viene raggiunto il numero minimo richiesto di firme, gli organizzatori devono poi trasmetterle alle autorità nazionali competenti degli Stati membri in cui sono state raccolte, per verificarle e convalidarle.
Ottenuta la certificazione finale da parte delle autorità nazionali, gli organizzatori hanno ulteriori tre mesi per presentare formalmente l’iniziativa alla Commissione europea. Si apre così la fase di esame: la Commissione è tenuta a incontrare i promotori, che possono illustrare nel dettaglio obiettivi, motivazioni e contenuti della proposta. L’iniziativa può inoltre essere discussa in un’audizione pubblica presso il Parlamento europeo.
Entro sei mesi dalla presentazione formale, la Commissione deve infine chiarire se e come intende dare seguito all’iniziativa, oppure motivare in modo esplicito le ragioni di un eventuale mancato intervento.
Degli ostacoli ad una piena accessibilità e rappresentatività
Dal punto di vista formale, la procedura per registrare un’Iniziativa dei cittadini europei appare relativamente accessibile. La raccolta delle firme può avvenire sia in formato cartaceo sia in modalità digitale. Nel caso della raccolta online, gli organizzatori possono utilizzare gratuitamente la piattaforma centrale messa a disposizione dalla Commissione europea oppure sviluppare un proprio sistema. Ciò significa che, almeno sul piano tecnico, non è indispensabile disporre di competenze particolarmente avanzate per raccogliere firme in diversi Stati membri.
Tuttavia, diversi ostacoli strutturali ne limitano l’accessibilità reale, sia per chi intende promuovere un’iniziativa sia per chi potrebbe voler contribuire per sostenerla.
Come evidenziato dall’accademico Alberto Alemanno, la soglia di un milione di firme, unita all’obbligo di raggiungere requisiti minimi in almeno sette Stati membri, implica nella pratica la necessità di solide reti organizzative e di risorse rilevanti. Non sorprende, quindi, che la maggior parte delle ICE riuscite sia stata sostenuta da ampie coalizioni della società civile, spesso finanziate da fondazioni, associazioni o sindacati con mezzi consistenti.
Inoltre, la visibilità dell’ICE rimane ad oggi assai limitata per il grande pubblico, con solo poche iniziative su temi sensibili in grado di catturare l’attenzione del grande pubblico. Tra queste si possono citare “My Voice, My Choice“, volta a garantire un aborto accessibile e sicuro alle donne provenienti da Stati membri in cui questo diritto è vietato. Un altro esempio è “Ban Conversion Therapy“, che in pochi mesi ha raccolto le firme necessarie per chiedere il divieto delle terapie di conversione rivolte ai cittadini LGBTQ+. Entrambe queste proposte sono nella fase di esame.
Dal 2012 ad oggi, ad esempio, la Commissione europea ha registrato 127 iniziative, mentre 24 sono state dichiarate inammissibili. Solo 16 sono riuscite a raggiungere il milione di firme e appena 11 hanno ricevuto un riscontro formale dalla Commissione. Nel complesso, lo strumento appare quindi ancora lontano dalle aspettative iniziali.
Un impatto politico ancora limitato
A tredici anni dalla sua introduzione, la limitata efficacia dell’ICE ha suscitato una diffusa frustrazione tra organizzatori, sostenitori e attori della società civile. Tra le poche iniziative che hanno superato la soglia del milione di firme, nessuna si è infatti tradotta in un intervento legislativo pienamente coerente con le richieste dei promotori.
Le risposte della Commissione europea sono spesso rimaste generiche ed elusive. Ciò riflette anche l’assetto istituzionale dell’Unione: nell’ordinamento dell’UE, infatti, la Commissione detiene il monopolio esclusivo dell’iniziativa legislativa. Questo differisce da molti sistemi nazionali, dove tale prerogativa è condivisa con il Parlamento.
Come chiarito anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE, in particolare nella sentenza del 2019 Puppinck e a. contro Commissione, l’esecutivo europeo non è obbligato a dare seguito a un’iniziativa. Mantiene un ampio margine di discrezionalità, anche qualora questa soddisfi tutti i requisiti formali per l’avvio.
Finora, poche iniziative hanno prodotto effetti tangibili sul processo normativo europeo, e sempre in misura parziale rispetto alle aspettative iniziali. Tra queste, ad esempio, “Right2Water” ha contribuito alla revisione di alcune direttive e all’adozione di un regolamento sull’acqua potabile.
Quali lezioni possiamo trarre dall’ICE?
Nonostante le criticità emerse nella sua applicazione, l’Iniziativa dei cittadini europei resta un esperimento istituzionale di grande interesse. Per la prima volta, cittadini di diversi Stati membri possono coordinarsi su scala transnazionale e portare un tema direttamente all’attenzione delle istituzioni europee. In questo senso, il suo impatto si misura anche nella capacità di attivare il dibattito pubblico, generare la mobilitazione transnazionale e favorire la costruzione di reti tra organizzazioni della società civile.
Ciononostante, l’Unione europea, così come molti Stati nazionali, si confrontano oggi con una sfida ben più ampia: ripensare in modo strutturale il funzionamento del proprio modello democratico liberale. In questo contesto, strumenti di democrazia diretta come l’ICE o le consultazioni referendarie difficilmente potranno, da soli, soddisfare pienamente queste esigenze.
*Immagine di copertina: [foto di Antoine Schibler via Unsplash]
