Negli ultimi mesi il dibattito pubblico è tornato a concentrarsi su uno strumento che, ciclicamente, riemerge nel sistema politico italiano: il referendum. Con l’indizione del referendum costituzionale, il 22 e 23 marzo 2026 gli elettori saranno chiamati a esprimersi sulla riforma Nordio, riportando al centro dell’attenzione il ruolo e il funzionamento di questo istituto di democrazia diretta.
Al di là del merito della prossima riforma oggetto del voto l’appuntamento referendario rappresenta un’occasione utile per chiarire come funzionano i referendum in Italia, quali differenze esistono tra le diverse tipologie e, soprattutto, quali incentivi producono per elettori e attori politici.
Comprendere “le regole del gioco” è infatti essenziale per interpretare non solo il contenuto del quesito, ma anche il modo in cui il dibattito pubblico tende a svilupparsi intorno a queste consultazioni.
Come funziona il referendum in Italia
Come prevedibile nei sistemi democratici, l’assetto istituzionale italiano è il prodotto di un preciso equilibrio di pesi e contrappesi. A bilanciare il “pesante Parlamento” è stato posto il referendum, uno strumento di democrazia diretta che permette di abrogare leggi o di esprimersi su questioni costituzionali quando non si raggiunge un ampio consenso parlamentare, arrivando di fatto a sconfessare l’operato del Legislativo.
Sebbene la parola “referendum” venga utilizzata in senso generico per indicare questo istituto di democrazia diretta, il suo significato e i suoi effetti variano a seconda della tipologia. In particolare, il voto espresso dall’elettore può produrre due esiti molto diversi: abrogare una legge (referendum abrogativo) oppure confermare una modifica costituzionale (referendum costituzionale).
Il referendum abrogativo
Sebbene fosse previsto già dall’articolo 75 della Costituzione, il referendum abrogativo trovò concreta attuazione solo nel 1970, con l’approvazione della legge.n. 352/1970. La consultazione sul divorzio del 1974 rappresentò infatti il primo referendum abrogativo effettivamente svolto nella storia repubblicana.
Il referendum abrogativo può essere promosso da un comitato cittadino o dalle Regioni. Nel primo caso è necessaria la raccolta di almeno 500.000 firme, mentre nel secondo occorre il voto favorevole di almeno cinque Consigli regionali. Una volta soddisfatti questi requisiti, il quesito viene depositato presso la Corte di Cassazione, che ne valuta la legittimità, ossia la conformità all’ordinamento vigente. In un secondo momento, il quesito passa alla Corte Costituzionale che si pronuncia sull’ammissibilità del quesito verificando il rispetto dei limiti previsti dall’articolo 75 della Costituzione. Superate entrambe le verifiche, si passa alla fase di votazione.
La principale differenza che segna questo tipo di referendum da quelli confermativi riguarda l’oggetto della consultazione. Nel caso del referendum abrogativo, l’elettore è chiamato a esprimersi sulla possibilità di eliminare una legge, o una sua parte: votare “Sì” equivale a sostenere l’abrogazione della norma, mentre votare “No” significa mantenerla in vigore. A ciò si aggiunge il vincolo del quorum: l’esito del referendum è valido solo se partecipa al voto almeno il 50% + 1 degli aventi diritto. Solo al raggiungimento di questa soglia il risultato della consultazione produce effetti giuridici.
Il referendum costituzionale
Data la centralità riconosciuta alla Costituzione nell’ordinamento italiano, la procedura prevista per la sua revisione è più complessa rispetto al precedente, vista l’importanza e le ricadute che una modifica potrebbe avere sull’intero sistema istituzionale. In particolare, il procedimento richiede due deliberazioni successive da parte di entrambe le Camere parlamentari.
Nella prima deliberazione è sufficiente l’approvazione a maggioranza semplice dei presenti in aula. La seconda, invece, richiede il sostegno di una maggioranza qualificata pari ai due terzi dei componenti di ciascuna Camera, presupponendo di fatto un consenso parlamentare ampio, anche da parte delle forze di opposizione, affinché la modifica possa entrare direttamente in vigore.
Tuttavia, qualora la proposta di revisione costituzionale superi la prima deliberazione ma non raggiunga, nella seconda la maggioranza qualificata dei due terzi — ottenendo comunque la maggioranza assoluta dei votanti — si rende necessaria una consultazione referendaria prima che la modifica possa entrare in vigore. È in questo caso che entra in gioco il referendum costituzionale.
In caso di referendum costituzionale, a differenza di quello abrogativo, ai cittadini viene chiesto di confermare o respingere la revisione proposta: votare “Sì” significa sostenere la modifica della norma, mentre votare “No” equivale a mantenerla invariata. Inoltre, non è previsto alcun quorum di partecipazione, per cui l’esito della consultazione è valido indipendentemente dal numero di elettori che prendono parte al voto.
Perchè le regole contano: la partecipazione
Quando si parla di referendum nel dibattito pubblico, il riferimento è spesso implicito al referendum abrogativo, che rappresenta la forma di consultazione più frequente nella storia repubblicana. Tuttavia, sebbene il referendum abrogativo e costituzionale vengano talvolta accumunati nel linguaggio comune, essi non pongono gli stessi incentivi strategici, soprattutto per quanto riguarda la partecipazione degli elettori e il comportamento degli attori politici.
Se sul piano procedurale le differenze sono rilevanti, è sul terreno della partecipazione che emerge una delle principali criticità del sistema referendario italiano. In particolare, il referendum abrogativo è caratterizzato dal quorum di partecipazione, un requisito pensato originariamente come strumento di legittimazione democratica che, con il passare del tempo, è diventato sintomo di un istituto in difficoltà e di un rapporto tra Stato e cittadini sempre più fragile.
I dati lo mostrano chiaramente: se tra il 1974 al 1995 il quorum è stato raggiunto quasi sempre (8 volte su 9), dal 1997 al 2025 ciò è avvenuto solo in un caso su 10.
Perchè le regole contano: gli incentivi
La presenza del quorum modifica in modo significativo gli incentivi strategici. Chi difende lo status quo può infatti puntare sull’astensione piuttosto che sul voto contrario per ottenere il medesimo risultato. Così, a partire dagli anni Novanta, l’invito all’astensione è diventato uno strumento sempre più utilizzato dagli attori politici per favorire il mantenimento della normativa vigente e far fallire il referendum, soprattutto quando l’attenzione publica cala o i quesiti appaiono tecnici o poco immediati.
Un esempio recente è rappresentato dai referendum dell’8–9 giugno 2025, in cui l’affluenza nazionale — secondo i dati del Ministero dell’interno su Eligendo — si è fermata intorno al 29,9%, ben al di sotto della soglia richiesta. In questo caso, tuttavia, l’astensionismo non può essere spiegato solo come scelta tattica: incidono anche fattori strutturali, come la disaffezione politica, la bassa fiducia nelle istituzioni, la copertura mediatica intermittente, la complessità dei quesiti e i costi pratici legati all’esercizio del voto.
Nel 2025 è stato introdotto in via sperimentale il voto “fuori sede” per gli elettori temporaneamente lontani dal proprio comune di residenza per motivi di studio, lavoro o cura, nel tentativo di ridurre almeno una delle barriere logistiche alla partecipazione. Resta però irrisolto il nodo di fondo: finché esiste un quorum di partecipazione, l’astensione può diventare una strategia razionale, condizionando profondamente l’esito e il funzionamento dell’istituto referendario.
Il quorum come problema (e le possibili alternative)
Di fronte a queste criticità, sono state proposte diverse strategie per limitare gli effetti distorsivi del quorum e favorire la partecipazione, che possono essere ricondotte a tre grandi famiglie, ciascuna con vantaggi e limiti.
(1) Voto obbligatorio
La prima soluzione punta a forzare la partecipazione attraverso il voto obbligatorio. In Belgio, ad esempio, l’assenza ingiustificata può essere sanzionata con multe. È la risposta più forte dinanzi al problema del quorum: se tutti devono presentarsi, il boicottaggio tramite astensionismo perde efficacia. Tuttavia, non elimina il voto “svogliato” e sposta il conflitto su controlli, esenzioni e sanzioni.
(2) Rendere il voto “meno costoso”
La seconda famiglia riduce i costi e aumenta le occasioni di voto: accorpamento con altre elezioni, election day stabile, campagne istituzionali più chiare, e regole di accesso più inclusive (per esempio l’estensione del diritto di voto ai sedicenni). Qui l’idea di fondo è semplice: se rendi il voto più accessibile e più prevedibile, l’astensione scende senza ricorrere a forme di coercizione. Un esempio utile arriva dalla Svizzera, che organizza consultazioni in finestre ricorrenti durante l’anno e spesso vota su più oggetti nello stesso appuntamento, trasformando il voto in una routine piuttosto che in un evento eccezionale.
(3) Cambiare le regole del quorum
La terza famiglia interviene sulla regola che genera l’incentivo al boicottaggio: riformare il quorum, sostituirlo o modularlo. Qui i modelli esteri aiutano perché mostrano che ‘quorum’ non è un concetto univoco: esistono il turnout quorum, basato sulla partecipazione, e l’approval quorum, che richiedono una soglia minima di consensi sull’elettorato.
La Danimarca utilizza una logica di approval quorum ‘di veto’, in base alla quale per respingere una legge è necessario non solo ottenere la maggioranza dei voti validi, ma anche almeno il 30% dell’elettorato voti ‘No’. Questo modello riduce l’incentivo all’astensione strategica, poiché per vincere è necessario portare persone al seggio, mantenendo al contempo una soglia di robustezza per evitare che una minoranza molto mobilitata ribalti una decisione con partecipazione minima.
Un’altra possibile variante consiste nel distinguere tra esito “politico” ed esito “vincolante” della consultazione. In Portogallo, infatti, il referendum produce effetti vincolanti solo se partecipa più della metà degli iscritti; in caso contrario, il risultato ha valore politico ma non obbliga giuridicamente. È una soluzione di compromesso che tutela dalla possibilità di decisioni prese da pochi, ma conserva in parte l’incentivo al boicottaggio.
Esistono infine sistemi più restrittivi. In Lituania sono previste soglie di partecipazione per la validità e, su alcune materie costituzionali, super-soglie di approvazione molto elevate (fino ai tre quarti dell’elettorato registrato). Al contrario, casi come quello della Slovacchia mostrano i limiti di un turnout quorum alto: anche in presenza di un consenso quasi plebiscitario, il voto resta non vincolante se l’affluenza non supera il 50%. Proprio per questo, una parte rilevante della letteratura sottolinea come i quorum di partecipazione possano paradossalmente ridurre l’affluenza e incentivare strategie di boicottaggio, trasformando il quorum stesso in un’arma politica.
Personalizzazione: dal contenuto ai protagonisti
Quando la partecipazione è incerta e i quesiti risultano complessi, il referendum tende a smettere di essere un confronto sul merito delle norme e diventa sempre più una valutazione degli attori politici che lo promuovono. In questi casi si parla di personalizzazione del referendum.
In questo scenario, l’appartenenza partitica e il giudizio sulla leadership diventano scorciatoie cognitive centrali per orientare la scelta degli elettori. La personalizzazione può rafforzare la mobilitazione in contesti politicamente favorevoli, ma può anche produrre effetti opposti, esponendo chi la utilizza al rischio di una sconfitta che va oltre il merito del quesito.
Il referendum si trasforma quindi, almeno in parte, in un giudizio sul governo o sulla leadership in carica, più che sulle specifiche scelte di policy oggetto della consultazione. Questo meccanismo è particolarmente rilevante nei referendum costituzionali, dove la riforma sottoposta a voto incorpora spesso una pluralità di aspetti e implicazioni difficilmente riconducibili a una singola scelta binaria.
Il referendum costituzionale del 2016 promosso dal governo Renzi rappresenta, in tal senso, un caso emblematico. In quell’occasione, il dibattito pubblico finì per concentrarsi più sulla figura del Presidente del Consiglio che sui contenuti della riforma, trasformando la consultazione in un vero e proprio “referendum sulla persona”. Votare divenne così un modo per esprimere il sostegno o insoddisfazione nei confronti del governo, più che una valutazione della riforma in sé.
Questa dinamica infatti fu favorita dalla promessa pubblica di dimissioni fatta dall’allora Presidente del Consiglio in carica Renzi in caso di sconfitta, che contribuì a personalizzare la consultazione. Se da un lato tale scelta portò alle percentuali di affluenza più elevate mai registrate per un referendum costituzionale (65,48%), dall’altro comportò un costo politico immediato: l’esito negativo del voto determinò infatti le dimissioni del governo, mostrando in modo chiaro i rischi connessi alla personalizzazione della competizione referendaria.
Cosa aspettarsi dal referendum di Marzo?
Nel caso di un referendum costituzionale, l’assenza di quorum elimina la possibilità di ricorrere all’astensione strategica: il risultato è vincolante indipendentemente dall’affluenza. Questo cambia radicalmente gli incentivi degli attori politici, costringendoli a esporsi apertamente sul “Sì” o sul “No” senza poter ricorrere alla strategia dell’astensionismo.
Allo stesso tempo, l’esperienza passata suggerisce che su temi complessi il referendum può comunque assumere una forte dimensione politica e simbolica. Il voto del 22 e 23 marzo 2026 non rappresenta dunque soltanto una scelta su una specifica revisione costituzionale, ma anche un nuovo banco di prova per il rapporto tra cittadini, istituzioni e strumenti di democrazia diretta.
* Immagine di copertina: [Foto di Element5 Digital via Unsplash]
Analisi a cura di Francesco De Giorgi (Orizzonti Politici) ed Eva Carli (Orizzonti Politici).
