Le risorse idriche italiane fanno spesso notizia per la siccità diffusa e il rischio della desertificazione, dovuti principalmente al cambiamento climatico in atto. In parallelo è tuttavia spesso messa in evidenza la scarsa efficienza del Bel Paese in quanto a consumo di acqua per uso umano. Questa apparente contrapposizione è in realtà dovuta ad una variabile omessa, ovvero all’efficienza delle infrastrutture idriche, ed in particolare della loro gestione. L’ISTAT calcola che per ogni litro di acqua immesso negli acquedotti italiani più di un terzo non arrivi a destinazione e risulti in perdite nel sistema, richiedendo più acqua del necessario per soddisfare i bisogni della popolazione.
Il complesso di acquedotti e infrastrutture idriche in senso lato, chiamato Servizio Idrico Integrato (SII), è il meccanismo responsabile per queste inefficienze, spaziando dall’estrazione alla depurazione dell’acqua dolce per famiglie e imprese. Su di esso vige una governance altamente frammentata, che trascende la dualità pubblico-privato, ed è l’oggetto di questo articolo.
Una struttura multilivello
Per comprendere le logiche del SII è utile assumere il punto di vista del regolatore ARERA. Nel 2011, il SII è stato infatti sottoposto alla regolazione e controllo dei servizi idrici da parte di un’autorità amministrativa indipendente: l’Autorità dell’Energia Elettrica e del Gas (oggi Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, ARERA). ARERA opera per garantire la promozione della concorrenza e dell’efficienza nei servizi di pubblica utilità e tutelare gli interessi di utenti e consumatori. L’authority definisce i confini del mercato idrico (Figura 1), vincolando l’azione dei gestori delle infrastrutture a tutela dei cittadini, ad esempio tramite la definizione di programmi di investimento, delle tariffe e dei livelli minimi di qualità del servizio, tra cui figurano le perdite idriche.
I singoli gestori infrastrutturali costituiscono invece l’unità base del sistema di governance italiano, occupandosi della realizzazione degli investimenti nella rete idrica di loro competenza, e nell’erogazione del servizio idrico ai cittadini. Essendo i diretti responsabili del SII, vengono nominati dal terzo attore in campo, quello degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), sotto la supervisione di ARERA, con il fine di garantire la struttura di governance necessaria all’efficiente funzionamento del servizio.
Figura 1, governance del SII
Sono 286 i gestori attivi nel tessuto idrico nazionale, un numero in forte decrescita, dovuta alla volontà di integrare verticalmente le filiere per motivi di efficienza e trasparenza. Questo percorso è stato intrapreso data la piccola dimensione dei gestori, spesso corrispondenti a piccoli comuni, i quali spesso non dispongono della capacità industriale che un gestore su larga scala può garantire, soprattutto in relazione ai periodi molto lunghi di recupero degli investimenti effettuati.
Nonostante vi sia crescente evidenza del fatto che integrare i servizi idrici porti a maggiore efficienza, in Italia permane una situazione frammentata regionalmente in quanto ad adozione di gestioni industriali del SII, ed in particolare nella nomina del gestore unico da parte delle ATO. L’eterogeneità in questo senso, chiamata water divide, è stata analizzata in questo articolo, da cui emerge come le differenze non si limitino a divari tra nord e sud, ma soprattutto sulla base del grado di unicità della gestione. Le regioni italiane, su iniziativa di ARERA, hanno quindi recentemente iniziato (dal 2016) un percorso verso l’unicità della gestione, definendo i 62 Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) in cui è oggi suddiviso il territorio nazionale, con i relativi enti di governo. Queste strutture intermedie tra le regioni e la gestione diretta hanno lo scopo principale di redigere il piano degli investimenti del SII, e sono incaricate di individuare il gestore unico d’ambito. Si configura quindi una struttura multilivello, in cui il gestore è sottoposto al controllo operativo da parte di ARERA, ma è nominato su iniziativa delle ATO, quindi a livello regionale.
In quanto all’individuazione del gestore, la normativa prevede tre principali tipi di gestione ammessi: la partnership pubblico-privata (con affidamento in gara), l’affidamento in gara pieno, oppure l’affidamento in-house.
Le prime due modalità prevedono un affidamento in concorrenza per la concessione; essendo il periodo di affidamento molto esteso e le gare poco frequenti, il meccanismo di competizione per il mercato è adeguato, in quanto vincolato al rispetto dei parametri contrattuali di ARERA. La partnership pubblico-privata si configura qualora il pubblico non abbia gli strumenti o la volontà di affidare in-house, pur mantenendo una quota (talvolta maggioritaria) nella società di gestione. L’affidamento in house si colloca infine in capo a soggetti di diritto pubblico, e non prevede l’esternalizzazione a terzi, fatte salve alcunei specifiche prestazioni. Nonostante la forte presenza di sogetti privati, il 76% dei gestori è ad oggi a controllo pubblico.
Da ultimo, esiste anche l’affidamento in economia, ossia non in gara e non ricorrendo a un gestore in-house, ancora presente per gradi di frizione negli affidamenti. La variazione geografica è poi rilevante nel determinare il tipo di gestione prevalente, con il permanere di affidamenti non di mercato, specialmente in alcune regioni. La situazione della gestione è quindi prossima alla stabilizzazione, e 60 ATO hanno identificato il gestore, mentre per le rimanenti è applicata la disciplina pro-tempore che regola la scadenza di alcune delle precedenti gestioni, affrontata nell’articolo cenni storici.
Di fatto la teoria e la pratica nella struttura di affidamento divergono soprattutto per via delle molte gestioni in economia (8 mln di abitanti ricadono in questa tipologia) e per le concessioni in scadenza, per cui il gestore unico non è stato deliberato. Ulteriore frizione è data dal caso in cui un ente di governo dell’ambito fallisse poi nel raggiungere l’operatività o nell’affidamento del SII, quindi la gestione può essere affidata ai comuni, i quali rischiano tuttavia di non avere la capacità industriale sufficiente e sono soggetti al rischio di commissariamento.
Alcuni numeri
Solo nel decennio 2010-2020 il fabbisogno di investimenti nel SII è ammontato a 41 miliardi di Euro attraverso circa 50 mila interventi. Tipicamente, investimenti a contrasto delle perdite idriche, in fognatura e depurazione costituiscono il 70% del fabbisogno totale, non generando tuttavia ritorni economici significativi nel breve periodo. Questo perchè, pur essendo una fase fondamentale del SII a fini ambientali, non ripecchia il valore che i cittadini sono disposti a pagare per usufruirne, e non genera una unità di prodotto vendibile sul mercato.
Gli elevati volumi di investimento e la periodicità fanno sì che le principali voci di spesa siano affrontate al momento da comuni (42%) e da partecipate pubbliche (43%), che possono sopportare periodi di ritorno sugli investimenti estesi, anche potendo evitare di recuperare il costo degli investimenti in tariffa, utilizzando altri struemnti fiscali non disponibili a gestori privati.
Figura 2, variazione nella composizione degli investimenti annui, per categoria di impiego
Pochi grandi e molti piccoli attori
I principali player nel mercato dei servizi idrici sono tipicamente grandi aziende, con struttura del capitale mista (principalmente un ibrido tra pubblico e privato) e un rilevante grado di diversificazione geografica. Come si evince dalla Figura 3, tra i top 5 dei gestori per fatturato figurano aziende quali Hera, Acea e Ireti, attive in molteplici ATO sul territorio nazionale, con un fatturato cumulativo di €2.6 mld. Un’ulteriore suddivisione permette di evidenziare le tipologie monoservizio o multiservizi, data l’esistenza di economie di scopo tra SII e altri servizi di pubblica utilità quali gas e rifiuti, ad esempio in termini di strutture amministrative e network nell’attuazione degli interventi. In quest’ottica Acea e Ireti figurano come i più rilevanti multiutility, ossia aziende che operano su più mercati di pubblica utilità, e servono in totale circa 10 mln di utenti del SII, mentre tra coloro che si occupano esclusivamente del servizio idrico spiccano l’acquedotto pugliese S.P.A. e la società metropolitana acque Torino S.P.A., entrambe con capitale prevalentemente pubblico. La struttura multiservizio appare quindi essere un mezzo virtuoso per permettere ai gestori di diversificare l’investimento e facilitare la gestione industriale.
Figura 3, maggiori gestori per fatturato
Diversa è la struttura dei gestori laddove la gestione non sia integrata o permanga la gestione in economia, in cui gli attori sono principalmente i Comuni senza però disporre degli strumenti per una verticalizzazione della filiera. Tale integrazione nonché l’introduzione della gestione industriale risultano essere ad oggi le principali sfide per l’efficientamento del SII in Italia.
Testo a cura di Michael Bernardi, Anna Corrente, e Gabriele Romeo
Questa è una delle tre analisi che Orizzonti Politici ha dedicato allo stato dell’arte del servizio idrico integrato italiano. La prima analisi è dedicata alla governance della risorsa idrica. La seconda adotta una prospettiva storico-normativa, delineando l’evoluzione della gestione amministrativa del servizio idrico. L’ultima analisi presenta il divario gestionale tra nord e sud, il cosiddetto water service divide.