Dal 900 a oggi: la storia delle risorse idriche in Italia

La gestione delle risorse idriche in Italia è da sempre stata ispirata a due princìpi: quello della località e della demanialità. La competenza su base locale la natura pubblica delle risorse idriche hanno contraddistinto la normativa relativa al settore in Italia fin dall’inizio degli anni ’90. Riferimenti al primo principio risalgono all’inizio del secolo scorso, quando la Legge Giolitti 29 marzo 1903 n. 103 sottolinea la marcata vocazione gestionale locale delle risorse idriche. Quest’ultima viene dunque considerata bene oggetto dell’intervento amministrativo dei comuni. In altre parole, in occasione di un guasto alla rete di acquedotto o di depurazione, le spese di riparazione e ammodernamento sarebbero state onere del comune all’interno del quale tale malfunzionamento si fosse verificato.  Per quanto riguarda il secondo principio, il concetto di demanialità è stato formalmente sancito con il Regio Decreto 11 dicembre 1933, noto come “Testo Unico delle Acque“. Il Decreto pone infatti il vincolo di demanialità (ovvero di proprietà statale) su tutte le acque, superficiali o estratte artificialmente dal suolo, che acquistino rilevanza per la collettività. A partire da questi lineamenti, ripercorriamo la storia normativa delle risorse idriche in Italia.

La svolta degli anni ‘90

Pur lasciando invariato il principio di demanialità, la Legge 5 gennaio 1994, n. 36, anche detta “Legge Galli”, ha introdotto cambiamenti sistemici a livello amministrativo, demarcando un significativo allontanamento dal principio di gestione locale. Questi cambiamenti possono essere riassunti nei seguenti punti:

• Istituzione del Servizio Idrico Integrato (SII), tramite l’unificazione dei diversi segmenti pubblici di acquedotto, fognatura e depurazione. L’introduzione del SII rappresenta un importante cambio di rotta, inaugurando il superamento della frammentazione gestionale che fino ad allora aveva contraddistinto l’amministrazione del settore idrico. Tale evoluzione può essere anche concepita nell’ottica di un’integrazione verticale: l’unione cioè di servizi sia upstream che downstream rispetto al ciclo di produzione.
• Designazione di “Ambiti Territoriali Ottimali” (ATO) all’interno dei quali gestire il SII. Gli ATO sono stati creati con il preciso intento di  superare una gestione storicamente locale e innescare meccanismi di economie di scala. In particolare, il criterio stabilito dalla Legge Galli per ripartire il territorio nazionale in ATO è quello dell’unità del bacino idrico. Ciò vuol dire che i confini di un ATO sarebbero stati delineati secondo parametri geografici, e non amministrativi. Se ad esempio un bacino fluviale passa attraverso varie regioni o comuni, l’ATO che andrebbe a crearsi sarebbe omogeneo e prescinderebbe dalle divisioni regionali o comunali.
• Istituzione di Autorità d’Ambito per ciascun ATO con funzione di programmazione, organizzazione e controllo sull’attività di gestione del SII. 

I cambiamenti introdotti dalla Legge Galli rappresentano un punto di svolta: da quel momento in poi la gestione del sistema idrico non sarebbe più stata un’attività in perdita a prescindere, ma avrebbe puntato ad un’organizzazione imprenditoriale al fine di coprire i costi e gli investimenti necessari, soprattutto grazie ad un aumento dell’estensione territoriale delle gestioni.

Allargando lo spettro della tematica al livello internazionale, La Legge Galli può essere vista come l’espressione italiana di una più ampia linea di politiche europee in materia idrica, guidate da un generale ripensamento della politica comunitaria nel settore. Nel 1995, infatti, la Commissione europea ha promulgato un unico atto legislativo chiamato “EU Water Framework Directive” (WFD), volto principalmente ad un miglioramento ed adeguamento a standard minimi di qualità chimica delle acque interne Europee. Ciò che è però di nostro interesse è lo strumento che la Commissione ha ideato per realizzare il suddetto adeguamento. Il funzinamento del WFD è infatti incentrato su una  razionalizzazione della legislazione, in evidente sintonia con la contemporanea normativa italiana. In linea con la Legge Galli, il WFD supporta il modello di gestione per bacino idrografico, a scapito di quello per confini amministrativi tipico della fino ad allora prevalente gestione locale.

Evoluzioni recenti nella gestione delle risorse idriche

La ripartizione delle competenze tra i diversi livelli istituzionali nel contesto della gestione del SII è stata oggetto di approfondimento da parte del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale” (Testo Unico dell’Ambiente). Le novità introdotte dal Testo Unico dell’Ambiente sono riassumibili in due aspetti.

1. Nell’implementare il WFD, il Decreto affida alle regioni l’onere di organizzare gli ATO, inaugurando dunque un allontanamento dal sopracitato concetto di Autorità d’Ambito. 
2. L’estensione territoriale degli ATO viene fatta coincidere con l’intero territorio regionale. La dimensione geografica minima stabilita corrisponde a quella provinciale. Da notare l’ulteriore cambio di direzione introdotto dal Testo Unico dell’Ambiente rispetto alla legge Galli, a conferma della complessa stratificazione normativa talvolta non unidirezionale. Nel far coincidere il perimetro degli ATO con quello regionale, il Testo sancisce un forte allontamento dal principio di gestione per bacino idrografico, portando allo stesso tempo alla luce un’incongruenza latente nel WFD. Quest’ultimo faceva infatti della razionalizzazione delle risorse amministrative e del principio di gestione per bacino idrografico due caratteristiche unitamente percorribili. Al fine di garantire praticamente lo snellimento dell’apparato burocratico, la modifica di far coincidere l’estensione territoriale degli ATO con l’intero territorio regionale è stata reiterata e trasformata in un provvedimento legislativo indipendente con il d.l. 13 agosto 2011, n. 138, art. 3-bis “Ambiti territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali”. Si stabilisce infatti che l’esistenza di ATO di estensione inferiore a quella provinciale debba essere giustificata sulla base di specifiche condizioni.  

L’innovazione normativa introdotta dal Testo Unico dell’Ambiente, sebbene abbia influenzato la gestione delle risorse idriche a livello di organizzazione territoriale, non ha provveduto a regolamentare in modo comprensivo la presenza e il modus operandi delle aziende attive nei vari ATO. In altre parole, la normativa non forniva indicazioni sul numero di gestori per ATO. Questo fatto è rilevante perchè senza una gestione sufficientemente estesa un’azienda operante nel SII non riesce ad innescare economie di scala, e di conseguenza a garantire prezzi competitivi e qualità infrastrutturale. È in questo contesto che va ad inserirsi il d.l. 133/2014 (c.d. “Sblocca Italia”). Il d.l. ha sancito il principio di unicità di gestore del servizio idrico per ciascun ATO (gestione integrata), con l’obiettivo di arginare il fenomeno della frammentazione orizzontale, cioè la contestuale presenza di vari gestori nello stesso ATO. In questo senso, il d.l. Sblocca Italia può essere visto come la realizzazione della volontà, finora incompiuta, della Legge Galli sul tema del raggiungimento dell’efficienza gestionale del SII. Come si evince dalla Figura 1, il modello di gestione integrata risulta essere prevalente a livello nazionale rispetto alle cosiddette gestioni ‘in economia’ (operate direttamente dalle amministrazioni comunali) e segmentate. In questo articolo abbiamo analizzato in maggior dettaglio la gestione del SII.

Riguardo alla normativa recente concernente il SII a livello infrastrutturale, si riportano due leggi. Il Fondo di garanzia delle opere idriche, gestito da ARERA, è alimentato da una apposita componente della tariffa (prezzo del servizio) del SII ed opera attraverso la concessione di garanzie a favore del gestore. Il Piano nazionale di interventi nel settore idrico è stato istituito per individuare e implementare i provvedimenti utili all’adeguamento delle infrastrutture idriche. All’interno del Piano, ARERA è responsabile della definizione degli investimenti (€400 milioni, periodo 2019-2028) in materia di acquedotti, mentre il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è tenuto a predisporre gli investimenti (€600 milioni, 2019-2028) nella sezione “invasi”. A queste voci il Piano aggiunge € 250 milioni (2019-2028) con il Piano Straordinario per la realizzazione degli interventi urgenti, volto agli interventi in stato di progettazione esecutiva e definitiva.

Testo a cura di Michael Bernardi, Anna Corrente, e Gabriele Romeo

Questa è una delle tre analisi che Orizzonti Politici ha dedicato allo stato dell’arte del servizio idrico integrato italiano. La prima analisi è dedicata alla governance della risorsa idrica. La seconda adotta una prospettiva storico-normativa, delineando l’evoluzione della gestione amministrativa del servizio idrico. L’ultima analisi presenta il divario gestionale tra nord e sud, il cosiddetto water service divide.