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Riforma del premierato: cos’è? cosa cambia?

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Il 3 Novembre il Consiglio dei Ministri ha approvato il testo proposto dalla Ministra per le Riforme istituzionali Elisabetta Alberti Casellati sulla riforma costituzione che introdurrebbe in Italia l’elezione diretta del presidente del Consiglio, la c.d. “Riforma del Premierato”. Questa viene definita dal Presidente Meloni come “la madre di tutte le riforme”, infatti secondo il governo dovrebbe assicurare maggiore stabilità ai governi che emergeranno dalle urne elettorali. Dunque vediamo cos’è e cosa cambierebbe nell’ordinamento italiano.

 

È necessario iniziare questa trattazione con un breve excursus delle varie forme di governo repubblicane presenti nel panorama mondiale. La Repubblica presidenziale (o presidenzialismo) è una forma di governo, che appartiene alle forme di democrazia rappresentativa, in cui il potere esecutivo si concentra nella figura del Presidente che è sia il capo dello Stato sia il capo del governo. Generalmente  questo è eletto direttamente dai cittadini e forma il suo governo; essendo capo di Stato non ha bisogno di voto di fiducia parlamentare anche perché, avendo già ottenuto il voto della maggioranza dei cittadini, non necessita della fiducia dei loro rappresentanti. La legittimazione attraverso il voto conferisce al presidente una chiara superiorità rispetto ai suoi ministri, non sempre rimarcata nei sistemi parlamentari. Il Parlamento non può destituire il Presidente il quale a sua volta non può sciogliere le Camere. A garantire la democraticità è il principio della separazione dei poteri. Gli Stati Uniti, in questo senso, ne sono l’esempio lampante.

La Repubblica semipresidenziale si caratterizza per l’elezione diretta del Capo dello Stato e per la presenza di un Governo, che comunque deve godere della fiducia  del Parlamento. In tale forma di governo, dunque, sono presenti un Presidente della Repubblica e un Primo ministro, i cui rapporti di forza sono variamente configurati a seconda che la maggioranza parlamentare sia a favore dell’uno o dell’altro. Questa struttura diarchica o bipolare trova la sua più significativa esemplificazione nella Francia.

Una forma di governo di tipo parlamentare ma che attribuisce maggiori poteri al Premier è il “Cancellierato” del sistema tedesco, per cui solo il cancelliere, senza l’intero governo, deve rivolgersi al Parlamento per chiedere la fiducia ed ha anche il potere di revocare e nominare i ministri

Cosa dice la legge italiana oggi?

L’Italia sul piano della forma di governo, si connota come una Repubblica Parlamentare. Da ciò ne discende che gli organi fondamentali sono: il Parlamento, caratterizzato dal bicameralismo perfetto,  che è composto da due camere eguali tra loro: Senato della Repubblica e Camera dei Deputati, e che detiene il potere legislativo. Il Governo come dispone l’articolo 92 della Costituzione è composto dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai ministri, che insieme formano il Consiglio dei Ministri, in cui il Presidente del Consiglio agisce come Primus inter pares in quanto ha funzione di coordinamento dell’azione di governo, ad esso è attribuito il potere esecutivo. Il terzo organo è la Magistratura che esercita il potere giudiziale.

La forma di governo parlamentare si caratterizza per la presenza dell’istituto della fiducia regolato dall’articolo 94 della Costituzione, infatti il Presidente del Consiglio dei Ministri, dopo aver ricevuto mandato dal Presidente della Repubblica, e aver prestato giuramento,  entro 10 giorni deve presentarsi di fronte ad entrambe le camere, per ottenere  il “voto di fiducia”. Secondo una diffusa interpretazione: “Senza la fiducia delle Camere viene meno la legittimazione a portare avanti il programma del governo e, di conseguenza, non si crea quel vincolo fiduciario – fondamentale per governare il Paese – tra il potere legislativo (di espressione popolare) ed esecutivo (espressione della sola maggioranza politica).”

La Costituzione afferma inoltre che ciascuna Camera  può accordare o revocare la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale e che la mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione.

Cosa cambierebbe con la riforma?

Con il testo varato all’unanimità in Consiglio dei Ministri all’inizio del mese di novembre potremmo assistere ad una vera e propria rivoluzione della forma di governo italiano.  La riforma del premierato comporterebbe il passaggio da una forma parlamentare ad una forma di tipo presidenziale.

Ma cosa cambierebbe effettivamente nell’ordinamento italiano ?

L’articolo 92 della Costituzione disporrebbe al primo comma, che rimarrebbe invariato dall’attuale, che Il Governo della Repubblica sarebbe composto dal Presidente del Consiglio e dai Ministri, che costituirebbero insieme il Consiglio dei Ministri. Le modifiche interverrebbero dal secondo comma in poi. Infatti il Presidente del Consiglio sarebbe eletto a suffragio universale e diretto per la durata di cinque anni. La modifica imporrebbe anche una legge elettorale, rispettando i principi di rappresentatività e governabilità, che assegni un premio di maggioranza su base nazionale che garantisca il 55% dei seggi nelle Camere alle liste e ai candidati collegati al Presidente del Consiglio dei Ministri. Rimarrebbe in capo al Presidente della Repubblica il potere di conferire al Presidente del Consiglio dei Ministri eletto l’incarico di formare il Governo e nomina, su proposta del Presidente del Consiglio, i Ministri. 

Risulta essere centrale la modifica dell’articolo 94 della Costituzione: che regola il caso in cui il Presidente del Consiglio dei Ministri venga sfiduciato dal Parlamento: la c.d. norma antiribaltone che dovrebbe garantire maggiore stabilità agli esecutivi, infatti se il Presidente del Consiglio eletto non  dovesse ottenere la fiducia il Presidente della Repubblica potrebbe rinnovargli l’incarico e, qualora non ottenesse di nuovo la fiducia, scioglierebbe le camere. In caso di dimissioni o sfiducia del Presidente del Consiglio, l’incarico di formare un nuovo governo potrebbe essere affidato a lui o ad un altro parlamentare della maggioranza. Se il governo non ottenesse nuovamente la fiducia, il Capo dello Stato avrebbe il potere di sciogliere le camere.

L’ultima modifica riguarderebbe l’articolo 59 della Costituzione per cui verrebbe abrogato il secondo comma rimuovendo il potere di nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica.

Abbiamo davvero un problema di instabilità dei Governi? E in Europa?

Dal 1946 ad oggi, in Italia si sono alternati 67 governi, guidati da 30 presidenti del Consiglio diversi. In media, i governi italiani rimangono in carica per 414 giorni , meno di un anno e due mesi, e governano effettivamente per 380 giorni, poco più di un anno, infatti l’Italia ha avuto un governo in ordinaria amministrazione per 2257 giorni,  6 anni, 2 mesi e 9 giorni: l’8,12% della nostra storia è quindi trascorso fra consultazioni, incarichi esplorativi, elezioni anticipate, ricerca di nuovi assetti politici. Dal primo luglio 1946 ad oggi, l’Italia ha avuto 67 crisi di governo.

Dunque guardando al panorama europeo, è necessario premettere che non è facile fare un confronto tra l’Italia e gli altri  Paesi europei  per via delle differenze istituzionali e di durata delle legislature che intercorrono tra essi.

Tuttavia mediante il confronto di più di 700 dati dei vari governi europei, ricavati da alcuni tra i più autorevoli database sul tema (Parlgov, The Representative Democracy Data Archive (Repdem), PPEG Database e il Party Systems and Governments Observatory), risulta che dalla Seconda guerra mondiale in poi, in media i governi italiani sono quelli durati meno di tutti: 416 giorni, ossia circa 14 mesi. Subito dopo ci sono i governi della Romania (500 giorni) e quelli francesi (566 giorni). I governi più longevi sono stati quelli di Cipro con 1.757 giorni di durata media, seguiti dai governi svedesi (1.435 giorni) e maltesi (1.403 giorni). 

É importante specificare che questi dati fanno riferimento alle medie e nascondono le grandi differenze che esistono tra le durate dei governi nella storia dei singoli Paesi, dunque per avere un dato meno influenzato da governi molto duraturi e governi brevissimi si deve considerare la mediana. Da ciò ne consegue che il Belgio ha la durata mediana più bassa in Europa dalla fine della Seconda guerra mondiale in poi. Segue la Bulgaria con 325 giorni e l’Italia con 374 giorni. Vicino al nostro Paese ci sono anche Romania (401) e Finlandia (450). Tra i tre governi più longevi resta Cipro (1.826), seguito da Lussemburgo (1.628) e Malta (1.615).

Emerge dunque chiaramente come l’Italia si piazzi nelle ultime posizioni della classifica riguardante la durata dei governi.

Ma per quali  motivazioni  accade questo? La prima è contenuta nell’articolo 70 della Costituzione: ogni legge. deve essere approvata da Camera e Senato, e questo raddoppia il potere di veto dei partiti. La seconda dentro l’articolo 67: è possibile essere eletti con un partito e, durante la legislatura, passare ad un altro. Questo rende possibile ogni forma di rimpasto durante la vita di un esecutivo. La terza è dentro la legge elettorale: se un partito non prende il 51% dei seggi non può governare da solo, ma deve trovarsi degli alleati e questo significa che anche lo scontento di un partito con solo il 3% può far crollare un intero  governo. 

Le modifiche costituzionali contenute nel testo della riforma del premierato promosso dalla maggioranza di governo dovrebbero tendere proprio a formare esecutivi più stabili e duraturi. Ma a quale costo?

Le prerogative del presidente della Repubblica sarebbero mantenute solo formalmente, mentre di fatto verrebbe svuotato il suo ruolo più importante, quello di “arbitro” delle crisi di governo. Dall’altro lato, il presidente del Consiglio, eletto direttamente dal popolo, diventerebbe il vero dominus del sistema, potendo causare lo scioglimento automatico delle Camere con le proprie dimissioni.

Sviluppi futuri

Il percorso di approvazione della riforma costituzionale è ancora lungo. Per riformare la costituzione la Camera e il Senato devono infatti approvare la proposta di riforma due volte nel medesimo testo. Se alla seconda votazione entrambe le camere approvano il testo a maggioranza dei due terzi dei componenti, la proposta si considera definitivamente approvata, altrimenti può essere sottoposta a referendum.

È da notare che in questo momento la sola maggioranza non ha i numeri in Parlamento per poter approvare il disegno di legge di riforma costituzionale senza passare per il referendum. In ogni caso, la riforma non entrerebbe in vigore da subito, ma dal primo scioglimento delle camere dopo la sua approvazione, ovvero al massimo nel 2027.

Posizioni critiche in merito alla riforma del premierato sono state assunte da molti costituzionalisti ed esperti del diritto: per l’ex presidente della Consulta Ugo De Siervo le nuove norme causerebbero una “vistosa riduzione dei poteri del presidente della Repubblica” e “vincolerebbero l’esercizio” di una delle sue prerogative più importanti, lo scioglimento delle Camere. Critico anche uno dei suoi successori, l’ex premier Giuliano Amato: “Un organo che abbia una legittimazione superiore e diretta” come il presidente del Consiglio eletto dai cittadini “può guardare il Capo dello Stato e dirgli “io che ho la legittimazione degli elettori la penso invece così”. A quel punto ci siamo giocati la figura che gli italiani amano di più“

Bisognerà attendere i prossimi mesi per capire quale sarà il destino di questa riforma costituzionale del premierato.

*Riforma del premierato [Crediti foto: Marco Oriolesi su Unsplash]

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