L’austerità e il ridimensionamento del Servizio Sanitario Nazionale: ce lo ha chiesto l’Europa?

“Ce lo chiede l’Europa.” Negli ultimi vent’anni questa semplice espressione è diventata un riferimento costante nel dibattito pubblico italiano: una formula con cui governi e partiti di ogni colore politico hanno spesso giustificato l’adozione di misure impopolari, attribuendole a presunti vincoli imposti dall’Unione europea (UE).

Con lo scoppio della pandemia da COVID-19 e la rinnovata attenzione verso lo stato del Sistema Sanitario Nazionale (SSN), diversi politici italiani hanno colto l’occasione per sostenere che l’attuale crisi della sanità pubblica sia in realtà il risultato delle misure di austerità imposte da Bruxelles durante la crisi del 2010-2011. Ma quanto c’è di vero in queste affermazioni?

Il “punto di non ritorno” del Servizio Sanitario Nazionale

Nel corso degli ultimi anni, numerosi indicatori hanno evidenziato come il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) si trovi in uno stato di crisi e di ridimensionamento crescente. Il rapporto 2025 della Fondazione Gimbe, ad esempio, ha di recente suonato l’ennesimo campanello d’allarme, sostenendo che “la tenuta del SSN è prossima al punto di non ritorno”.

Come mette in luce il rapporto, le cause sono in realtà ben note: tra il 2010 e il 2019 il SSN ha perso complessivamente circa 37 miliardi di euro in finanziamenti pubblici, a fronte di una domanda di servizi sanitari in costante aumento. Il periodo in questione, d’altronde, è legato ad una delle peggiori crisi finanziarie di recente memoria. 

A partire dal 2010, infatti, molti governi europei hanno adottato misure di contenimento della spesa e tagli al welfare, ritenute necessarie dalle istituzioni comunitarie per stabilizzare bilanci pubblici sotto forte pressione. L’Italia, esposta a concreti rischi di insolvenza, ha attuato a sua volta tagli significativi, coinvolgendo diversi settori della spesa sociale, tra cui la sanità. 

Il definanziamento del Servizio Sanitario Nazionale e l’incidenza della crisi

Tracciando una panoramica dell’evoluzione dei finanziamenti dedicati al SSN, possiamo osservare come la spesa pubblica sanitaria abbia subito effettivamente, negli anni della crisi, un brusco rallentamento.

Come ricostruito da Federico Toth e Renata Lizzi in uno studio del 2019, negli anni che hanno preceduto la crisi (tra il 1997 e il 2007) la spesa pubblica è cresciuta in media del 6,2% ogni anno, un incremento ridottosi allo 0,6% annuo nel decennio successivo alla crisi (dal 2008 al 2018), ben inferiore al tasso d’inflazione medio annuo (pari all’1,2%). Questo significa che, in termini reali, il finanziamento pubblico alla sanità non solo è cresciuto marginalmente, ma ha progressivamente perso potere d’acquisto. In valori assoluti, la spesa pubblica è infatti passata dai circa 108 miliardi di euro nel 2008 a 114 miliardi nel 2018, una crescita di appena il 5,8% in dieci anni. Per alcuni anni (dal 2011 al 2013), il tasso di crescita della spesa è stato addirittura negativo.

Il quadro appare ancora più significativo se si considera l’andamento della spesa per la sanità a carico di soggetti privati nello stesso periodo. Tra il 2008 e il 2018 la spesa privata è infatti continuata a crescere con una media annua del 2,6%, sui ritmi del decennio precedente. Nel complesso, le risorse del SSN a carico dei cittadini sono passate da 31 miliardi nel 2008 a quasi 40 miliardi dieci anni dopo, con un incremento superiore al 27%.

Una tendenza ventennale

Una tale dinamica è sicuramente rilevante, ma occorre osservare come il progressivo contenimento della spesa pubblica all’interno del SSN fosse in atto già da tempo prima della crisi.

Tra il 2001 e il 2010, le Regioni, principali responsabili dell’erogazione dei servizi sanitari, accumularono complessivamente 38 miliardi in deficit. Il governo si trovò così costretto ad intervenire più volte per ripianare i debiti delle amministrazioni più in difficoltà, generalmente del Mezzogiorno. Questo aveva esacerbato le tensioni con le regioni del Nord, che sostenevano di essere penalizzate dai continui salvataggi per le inefficienze e la mancanza di disciplina del Sud.

Da questa contrapposizione nacque una pressione crescente verso l’introduzione di meccanismi che sanzionassero maggiormente le Regioni indisciplinate e inefficienti, imponendo il ridimensionamento della spesa sanitaria pubblica. Gli strumenti principali in tal senso furono i cosiddetti “piani di rientro”, che condizionarono il sostegno finanziario dello Stato alla firma di un piano dettagliato per riportare in equilibrio i propri conti sanitari. In cinque casi – Lazio, Abruzzo, Campania, Molise e Calabria – questi impegni non furono rispettati e la gestione della sanità regionale fu commissariata. 

Tali strumenti contribuirono quindi a produrre un sistema già segnato da forti differenze territoriali e sotto crescente pressione.

La stagione dell’austerità

Con l’arrivo della recessione in Europa, le istituzioni dell’Ue assunsero un ruolo sempre più centrale nella gestione di una crisi in grado di mettere a rischio la stabilità stessa dell’Unione. La risposta europea fu però tardiva e accompagnata da forti tensioni tra gli Stati più esposti e indebitati dell’Europa meridionale e quelli economicamente più solidi, soprattutto del Nord, a cui veniva chiesto un maggiore sforzo di solidarietà. 

Solo nel 2010 si riuscì a definire una prima strategia comune, che garantì agli Stati in difficoltà l’accesso a prestiti agevolati in cambio di rigide misure di austerità e riforme considerate necessarie a ristabilire la fiducia dei mercati. Nel giro di pochi anni, Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna si trovarono così a dover sottoscrivere programmi di salvataggio con i principali creditori europei e internazionali, impegnandosi ad attuare pesanti tagli alla spesa pubblica, estese privatizzazioni e la liberalizzazione del mercato del lavoro.

Nel caso italiano, la pressione esercitata dalle istituzioni europee fu però diversa. L’Italia non firmò infatti alcun “Memorandum of Understanding” (MoU) con la Commissione europea, lo strumento che permetteva all’esecutivo europeo di richiedere formalmente specifici interventi in cambio di sostegno finanziario. Per quanto negli anni successivi la Commissione rivolse all’Italia raccomandazioni più esplicite (ma non vincolanti) riguardanti altri settori del welfare, come la spesa pensionistica, non vennero mai formulate indicazioni che richiedessero tagli alla spesa sanitaria.

A influenzare le decisioni dei governi italiani fu però il quadro generale creato dai nuovi vincoli di bilancio e dai meccanismi di sorveglianza macroeconomica introdotti dopo lo scoppio della crisi.

I vincoli di bilancio e la governance “ibrida” dell’UE 

Con l’inizio della crisi, la gestione problematica delle finanze pubbliche nei Paesi più esposti finì rapidamente sotto i riflettori. Tra i dirigenti europei si diffuse la convinzione che, per garantire la tenuta della moneta unica, fosse necessario rafforzare il controllo e la sorveglianza macroeconomica sugli Stati membri. Prima di allora, sebbene le economie europee fossero già fortemente interdipendenti, i bilanci nazionali venivano infatti valutati separatamente, senza un vero coordinamento comune.

Tra il 2010 e il 2011, l’Unione introdusse pertanto nuove regole per rendere più rigido il coordinamento delle politiche di bilancio. I vincoli del Patto di stabilità e crescita, in vigore dal 1997 e pensati per mantenere sotto controllo debito e deficit, furono irrigiditi. Agli Stati membri venne tuttavia lasciata la libertà di decidere come raggiungere quegli obiettivi, con la Commissione che si limitò a fornire indicazioni e raccomandazioni.

Un ruolo centrale in questo nuovo quadro fu assunto dal cosiddetto “Semestre europeo”. Attraverso un ciclo di sorveglianza annuale, la Commissione iniziò ad esaminare i programmi nazionali di bilancio e riforma di ciascun Stato membro, formulando raccomandazioni non vincolanti di tipo macroeconomico e sociale (le cosiddette country-specific recommendations) da attuare nei successivi 12-18 mesi.

Nel complesso, questo insieme di regole e procedure diede vita a quello che molti studiosi hanno descritto come un sistema di “governance” ibrido, composto da strumenti di tipo più rigido e vincolante, quali i parametri vincolanti su deficit e debito, e strumenti più “morbidi” come le raccomandazioni sulle politiche macroeconomiche degli Stati membri.

Un “catalizzatore” di processi già in atto

Proprio per la natura ambigua di questo sistema, è difficile stabilire con precisione quanto le istituzioni comunitarie abbiano influenzato, anche solo indirettamente, le decisioni italiane in materia sanitaria: un ambito che, va ricordato, resta di competenza esclusivamente nazionale. Quel che emerge con chiarezza, però, è un contesto politico in cui furono soprattutto i mercati finanziari ad esercitare una forte pressione sull’Italia affinché rimettesse in ordine i conti pubblici.

Non a caso, alla disastrosa gestione del IV esecutivo Berlusconi (2008-2011), che aveva fatto perdere ogni credibilità alla capacità dell’Italia di uscire dalla crisi, seguì nel 2011 il governo guidato da Mario Monti: una figura tecnica col solo incarico di recuperare la fiducia degli investitori e allontanare il rischio di bancarotta, anche a costo di misure drastiche. 

È altresì documentato che, a causa del peso strategico dell’Italia nella zona euro, le istituzioni europee esercitarono effettivamente un ruolo di “implicita” pressione affinché il Paese contenesse la crisi. Non furono tuttavia tali sollecitazioni, né le raccomandazioni europee, a determinare direttamente il ridimensionamento del SSN, che anzi si inseriva in un processo già avviato dai primi anni 2000.

Oggi numerosi studi concordano nel considerare la crisi anzitutto come un “catalizzatore” per il ridimensionamento del SSN. Ma evidenziano anche che il modo, spesso inefficace e tardivo, con cui l’Unione europea gestì la crisi offrì un capro espiatorio ideale per i governi e le forze populiste che seguirono quella stagione politica.

*Immagine di copertina: [Foto di Online Marketing via Unsplash]