La giustizia è uno dei pilastri fondamentali di ogni democrazia. Per questo in Italia il dibattito sulla sua efficienza e indipendenza è da sempre all’interno dell’agenda politica.
Uno dei temi più rilevanti in questo contesto è la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, una riforma che da tempo divide sia il mondo politico che quello giudiziario. La Riforma Nordio, proposta dall’attuale governo, punta proprio a introdurre questa distinzione, modificando l’assetto della magistratura e riorganizzando il Consiglio Superiore della Magistratura per garantire una netta separazione tra le funzioni giudicanti e requirenti.
Questo articolo approfondisce il tema della divisione delle carriere, analizzando il contesto in cui si inserisce la Riforma Nordio, le problematiche strutturali della giustizia italiana e le possibili conseguenze di questo cambiamento. La separazione delle carriere può rappresentare una svolta per l’efficienza del sistema giudiziario o rischia di comprometterne in qualche modo l’indipendenza?
Il problema della giustizia italiana: lentezza e inefficienza
La giustizia italiana è spesso al centro del dibattito pubblico a causa della sua lentezza e inefficienza. Secondo i dati della Commissione Europea per l’Efficienza della Giustizia (CEPEJ), la durata media di un processo civile in Italia è tra le più elevate in Europa, con tempistiche che possono superare i sei anni nei tre gradi di giudizio (primo grado, appello, cassazione). Anche in ambito penale, i procedimenti si protraggono spesso per anni, influenzando negativamente la certezza del diritto e la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.
Le cause di questa inefficienza sono molteplici. L’elevato arretrato giudiziario, dovuto all’alto numero di cause pendenti, rappresenta un ostacolo significativo. A ciò si aggiunge una cronica carenza di personale amministrativo, che rallenta ulteriormente la gestione dei processi. La complessità del sistema normativo, caratterizzato da procedure articolate e numerosi strumenti di impugnazione, contribuisce a dilatare i tempi della giustizia. Inoltre, la frammentazione delle competenze tra i vari uffici giudiziari, una digitalizzazione incompleta e le disparità territoriali rendono difficoltosa un’organizzazione più efficiente dei tribunali.
Nonostante le problematiche descritte, negli ultimi anni, il sistema giudiziario italiano ha registrato alcuni miglioramenti, attribuibili a specifiche riforme e agli investimenti previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Il PNRR ha destinato al settore Giustizia risorse pari a 2.700 milioni di euro, con l’obiettivo di ridurre la durata dei procedimenti e allineare l’Italia alla media dell’Unione Europea in termini di efficienza giudiziaria. Le misure previste mirano a un cambiamento strutturale del sistema giudiziario italiano, specialmente attraverso interventi di digitalizzazione e modernizzazione, con l’obiettivo di migliorare la qualità delle decisioni e ridurre significativamente i tempi di attesa per cittadini e imprese.
La Riforma Nordio: contenuto e obiettivo
La Riforma si inserisce quindi in un quadro complesso. Essa mira a separare le carriere dei magistrati giudicanti e requirenti, modificando il Titolo IV della Costituzione italiana. Il disegno di legge prevede l’istituzione di due Consigli Superiori della Magistratura distinti: uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri. Inoltre, è prevista la creazione di un’Alta Corte Disciplinare per garantire l’autonomia e l’indipendenza delle due carriere. Questa riforma, secondo il Governo, intende rafforzare la terzietà del giudice e migliorare l’efficienza del sistema giudiziario, evitando commistioni tra le funzioni giudicanti e requirenti.
Nel disegno di legge si sottolinea che la magistratura è un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, come stabilito dall’art. 104 della Costituzione italiana. Essa si compone dei magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente.
Nell’ambito di un procedimento giudiziario, la funzione giudicante è la funzione svolta dagli organi giudiziari, ovvero dai giudici, che devono decidere le controversie o si pronunciano sugli affari di loro competenza. Mentre, la funzione requirente viene esercitata dai magistrati quando svolgono l’attività di Pubblico ministero, formulando richieste o pareri che giungono agli organi giudicanti. Essi rappresentano “l’accusa” in sede di procedimento giudiziario, dunque, svolgono le indagini sui casi che poi saranno giudicati.
La riforma non modifica quanto previsto dall’art. 107 della Costituzione italiana, per cui “i magistrati si distinguono tra loro soltanto per la diversità delle funzioni”. Tuttavia, introduce il principio delle distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti. La disciplina di questa separazione viene demandata alle norme sull’ordinamento giudiziario, pertanto, sarà stilata con una legge ordinaria sia per definire come si svolgerà il concorso, sia sulla competenza per la formazione dei magistrati.
Come siamo giunti alla situazione attuale?
Attualmente, coloro che superano il concorso per l’accesso alla magistratura, devono scegliere tra la carriera di magistrato requirente o giudicante. Tuttavia, il percorso formativo e di selezione è uguale per tutti.
Nel 2006 è stato fatto un primo tentativo di separazione delle carriere, stabilendo l’obbligo di decidere quale percorso seguire una volta superato il concorso, con una sola possibilità di cambiare idea entro i primi cinque anni di carriera. L’anno seguente questa riforma è stata in parte modificata, consentendo fino a quattro passaggi, a cinque anni di distanza minimo l’uno dall’altro. Nel 2011 una riforma costituzionale di separazione netta tra le carriere è stata approvata dal Consiglio dei ministri, ma non è giunta al Parlamento.
Diversi tentativi legislativi e iniziative popolari si sono susseguiti nel tempo, fino a quando, nel 2022, la ministra della Giustizia Marta Cartabia ha promosso una nuova legge, che consentiva un solo passaggio di funzione entro i primi nove anni di carriera.
L’attuale tentativo di revisione del testo costituzionale non riguarda solo una separazione delle funzioni, bensì punta a creare una netta separazione delle carriere. L’aspirante magistrato requirente o giudicante dovrà scegliere fin da subito quale carriera intraprendere, poiché l’accesso alle carriere sarà differenziato. Una volta superato il concorso, dovrà seguire norme specifiche e sarà controllato da un Consiglio Superiore della Magistratura apposito, senza la possibilità di cambiare funzione in futuro.
Pro e contro della separazione delle carriere
Si discute da tempo della separazione delle carriere tra magistrati con funzione giudicante e requirente. Il dibattito è stato affrontato dell’Assemblea costituente tra il 1946 e il 1947, ma è dagli anni ‘90 che il tema è tornato alla ribalta.
Tra i possibili vantaggi della separazione delle carriere si ipotizza una maggior specializzazione ed efficienza operativa, favoriti dalla stessa impostazione del processo ad impianto accusatorio (e non inquisitorio), nel quale il ruolo del giudice e del Pubblico ministero sono nettamente separati. Infatti, chi coordina le indagini e colui che emette un primo giudizio sulle prove raccolte sono due ruoli ben distinti. Inoltre, si presume che la riforma eviterebbe che coloro che transitano dal ruolo di Pubblico ministero al ruolo di giudice siano influenzati dalla propria carriera passata al momento di assumere delle decisioni in sede di procedimento giudiziario. Infine, si sostiene che la riforma favorirebbe la terzietà del giudice.
Al contrario, si segnala che uno dei potenziali svantaggi è la lunghezza del procedimento legislativo: infatti, essendo la riforma di rango costituzionale, richiederà una serie di modifiche normative per essere adeguata all’ordinamento. Inoltre, si teme che questa riforma possa essere superflua, poiché il numero di passaggi tra una funzione e l’altra è esiguo. Infine, emerge la preoccupazione che la riforma indebolisca la magistratura, rendendola vulnerabile alle influenze politiche. Si teme, insomma, che sia solo un primo passo per giungere al controllo diretto o indiretto della pubblica accusa.
Va debitamente notato che, secondo uno studio del CSM condotto sul 98% dei magistrati assunti dal 1965 al 2017, fino al 2018, il 74.1% dei magistrati non aveva richiesto alcun cambio di funzione, mentre il 25.9% ne aveva fatto almeno uno. Osservando, invece, tra i 2.517 magistrati assunti dal 2005 al 2017 coloro che hanno cambiato funzione sono stati meno del 2%. Chiaramente, su questi numeri influisce la presenza o meno di leggi che normano il cambio di funzione. Anche se, osservando i dati, anche in passato il numero di spostamenti era ridotto.
Conclusioni e prospettive future
Il percorso per l’approvazione della riforma costituzionale è ancora lungo. Infatti, il testo approvato a gennaio 2025 dalla Camera dei deputati è in fase di discussione al Senato. Qualora venisse approvato, dovrebbe essere riapprovato da entrambe le Camere senza modifiche al testo e alla presenza della maggioranza dei membri dell’assemblea. Se non otterrà la maggioranza dei due terzi dei parlamentari, la riforma sarà sottoposta a referendum popolare. Nel giugno del 2022 si è tenuto un referendum sulla giustizia: tra i quesiti referendari ne figurava uno riguardante la separazione delle carriere di magistrato requirente e giudicante. In quella sede, il 74.01% dei votanti si era espresso a favore dell’abrogazione delle norme che permettono il passaggio tra le carriere. Tuttavia, non si è raggiunto il quorum necessario alla validità del referendum. Infatti, la partecipazione è stata del 20.93% degli aventi diritto di voto, mentre sarebbe servita la maggioranza assoluta degli elettori affinché il referendum venisse dichiarato valido.
*Immagine di copertina: [immagine generata con DALL·E di ChatGPT (OpenAI)]
Testo a cura di Anna Borghetti e Marco Passalacqua
