Le organizzazioni internazionali possono davvero fermare le guerre? I limiti strutturali dell’ordine internazionale

Dalle guerre nell’ex Jugoslavia all’invasione russa dell’Ucraina, fino al conflitto nella Striscia di Gaza, le organizzazioni internazionali sembrano trovarsi ciclicamente di fronte allo stesso interrogativo: perché, nonostante decenni di sviluppo del diritto internazionale e di cooperazione multilaterale, continuano a dimostrarsi incapaci di prevenire o fermare i conflitti armati?

La risposta più immediata tende ad attribuire questi fallimenti alla mancanza di volontà politica degli Stati. Eppure, questa spiegazione coglie solo una parte del problema. Più in profondità, emerge un limite di natura strutturale: le principali organizzazioni internazionali sono chiamate a garantire il rispetto di regole che, nella maggior parte dei casi, non hanno il potere di imporre. In altre parole, il problema non è l’assenza di principi condivisi, ma la mancanza di strumenti coercitivi sufficientemente credibili da renderli effettivi.

L’anarchia internazionale secondo Kenneth Waltz

Una delle interpretazioni più influenti dell’incapacità plastica delle organizzazioni internazionali di influire a livello coercitivo è stata proposta da Kenneth Waltz in Man, the State, and War (1959). Nel suo celebre modello dei tre livelli di analisi, Waltz distingue tra le responsabilità degli individui, quelle degli Stati e quelle del sistema internazionale. È quest’ultimo livello a spiegare, secondo il teorico neorealista, perché la guerra rimanga una possibilità costante.

La causa strutturale del conflitto non risiede necessariamente nelle intenzioni aggressive dei governi o nelle caratteristiche dei leader politici, bensì nell’anarchia del sistema internazionale, intesa come assenza di un’autorità superiore capace di far rispettare le regole. In un contesto in cui nessuno può garantire la sicurezza degli Stati, ciascuno è costretto a fare affidamento sulle proprie capacità militari e politiche, alimentando quella logica di diffidenza reciproca che rende il conflitto sempre possibile.

Questa lettura viene spesso interpretata come una giustificazione della “politica di potenza”. In realtà, Waltz non auspica la nascita di un Leviatano globale (inteso come organizzazione totalitaria alla quale gli uomini cedono libertà e potere per arginare la violenza dello stato di natura) né di un governo mondiale capace di imporre l’ordine attraverso la forza. La sua riflessione suggerisce piuttosto un’altra domanda: è possibile costruire istituzioni sufficientemente credibili da rendere il rispetto delle regole più conveniente della loro violazione?

Quando le regole non bastano

La storia degli ultimi trent’anni sembra offrire una risposta piuttosto pessimistica.

Il massacro di Srebrenica del luglio 1995 rappresenta probabilmente il caso più emblematico. I caschi blu delle Nazioni Unite erano presenti sul terreno, ma il loro mandato impediva l’impiego della forza, se non per autodifesa. Di fronte all’avanzata delle forze serbo-bosniache guidate da Ratko Mladić, oltre ottomila uomini e ragazzi bosgnacchi vennero uccisi senza che la missione ONU potesse impedirlo. Il problema non fu soltanto operativo, quanto politico, burocratico ed istituzionale. Questo aiuta a comprendere come una forza di interposizione priva della possibilità di intervenire militarmente possa difficilmente svolgere una funzione deterrente.

Un limite analogo emerge dal Memorandum di Budapest del 1994. In quell’occasione l’Ucraina rinunciò al terzo arsenale nucleare più grande del mondo ricevendo, in cambio, assicurazioni politiche sulla propria integrità territoriale da parte di Russia, Stati Uniti e Regno Unito. Quelle garanzie, tuttavia, non erano giuridicamente vincolanti. Quando Mosca annesse la Crimea nel 2014 e, successivamente, invase l’Ucraina nel febbraio 2022, il Memorandum si rivelò incapace di produrre qualsiasi forma di tutela concreta. Il meccanismo di consultazione previsto dall’accordo fu convocato per la prima volta proprio nel 2022, ma il ministro degli Esteri russo Sergej Lavrov rifiutò di partecipare all’incontro.

Le conseguenze vanno ben oltre il caso ucraino. Come osservano studiosi quali Andreas Umland e David Yost, il fallimento delle garanzie offerte a Kyiv rischia di compromettere la credibilità dell’intero regime internazionale di non proliferazione nucleare. Se le promesse delle grandi potenze non sono accompagnate da strumenti efficaci di enforcement, altri Stati potrebbero concludere che l’unica vera garanzia di sicurezza rimanga il possesso dell’arma nucleare.

Anche l’Unione europea incontra gli stessi limiti

L’Unione europea viene spesso descritta come il più avanzato esperimento di integrazione sovranazionale mai realizzato. Tuttavia, anche Bruxelles si confronta con i limiti tipici delle organizzazioni internazionali.

L’esempio più evidente è rappresentato dall’Articolo 7 del Trattato sull’Unione Europea, lo strumento previsto per sanzionare gli Stati membri che violano i principi fondamentali dello Stato di Diritto.

La procedura avviata contro la Polonia nel 2017, a seguito delle riforme che compromettevano l’indipendenza del sistema giudiziario, ha mostrato tutte le debolezze del meccanismo. Le sanzioni richiedono infatti l’unanimità degli altri Stati membri, rendendo sufficiente il sostegno reciproco tra governi per bloccare qualsiasi decisione.

Il frutto di tale paradosso è evidente: l’Unione europea fonda la propria identità sulla tutela dello Stato di diritto, ma fatica a far rispettare tali principi perfino al proprio interno. Se un’organizzazione non riesce a garantire l’applicazione delle regole tra i suoi stessi membri, diventa inevitabilmente più difficile esercitare un’autorevole funzione normativa sul piano internazionale.

Il paradosso del Consiglio di Sicurezza

Lo stesso schema si ripropone nelle Nazioni Unite. Il Consiglio di Sicurezza rappresenta l’organo teoricamente incaricato di garantire la pace internazionale. Tuttavia, ogni decisione sostanziale dipende dal consenso dei cinque membri permanenti (Stati Uniti, Regno Unito, Francia, Repubblica Popolare Cinese e Federazione Russa) ciascuno dei quali dispone del potere di veto, ossia della possibilità di bloccare qualsiasi processo manifestando la propria contrarietà.

Questa architettura istituzionale riflette gli equilibri di potere del 1945, ma oggi produce un paradosso evidente: l’organizzazione nata per limitare la politica di potenza finisce per esserne ostaggio. Ogniqualvolta uno dei membri permanenti è direttamente coinvolto in una crisi internazionale, il Consiglio rischia infatti di rimanere paralizzato, come accaduto spesso nel caso del conflitto Israelo-Palestinese, con gli Stati Uniti che hanno spesso bloccato risoluzioni di condanna contro Israele o nel caso della Russia, che sistematicamente blocca qualsiasi risoluzione di condanna alle proprie azioni in Crimea e in Ucraina in generale.

In termini waltziani, l’anarchia del sistema internazionale non viene superata, ma semplicemente trasferita all’interno dell’istituzione che dovrebbe governarla.

Rafforzare le organizzazioni internazionali senza creare un governo mondiale

Riconoscere questi limiti non significa concludere che le organizzazioni internazionali siano inutili quanto, piuttosto, interrogarsi su come renderle più credibili.

Una prima riforma dovrebbe inevitabilmente riguardare il Consiglio di Sicurezza dell’ONU, la cui composizione appare sempre meno rappresentativa dell’attuale distribuzione del potere mondiale, i cui equilibri sono drasticamente cambiati rispetto a quelli immediatamente successivi alla Seconda Guerra Mondiale. Parallelamente, il diritto di veto potrebbe, ad esempio, essere limitato almeno nei casi di genocidio, crimini contro l’umanità e gravi violazioni del diritto internazionale, laddove questi diventino manifesti e palesi. Continuare ad accettare l’utilizzo del potere di veto su certe questioni svuota di fatto l’ONU del proprio compito di dover tutelare i diritti fondamentali e la pace tra le nazioni.

Anche le missioni dipeacekeeping, ossia le operazioni pianificate e gestite dalle Nazioni Unite finalizzate al mantenimento della pace in zone in cui il mantenimento della pace sarebbe altresì estremamente precario, necessitano di una revisione. La tragedia di Srebrenica ha mostrato come una presenza internazionale priva della facoltà di intervenire rischi di creare aspettative che non è in grado di soddisfare. Una capacità deterrente credibile richiederebbe mandati più robusti e regole d’ingaggio coerenti con gli obiettivi delle missioni.

Infine, anche l’Unione europea dovrebbe rafforzare i propri strumenti di tutela dello Stato di diritto, superando il requisito dell’unanimità previsto dall’articolo 7 o affiancandolo a meccanismi di enforcement più efficaci attraverso la Corte di giustizia dell’Unione europea.

Tra diritto e potere

Il punto centrale è che le organizzazioni internazionali non falliscono perché prive di legittimità morale, ma perché il divario tra le loro ambizioni normative e la loro effettiva capacità di far rispettare le regole rimane troppo ampio.

La riflessione di Kenneth Waltz conserva, sotto questo profilo, una sorprendente attualità. Finché il sistema internazionale continuerà a essere privo di un’autorità capace di garantire il rispetto delle norme comuni, gli Stati manterranno la forza come ultima garanzia della propria sicurezza.

L’obiettivo non dovrebbe essere la costruzione di un governo mondiale, bensì di organizzazioni internazionali sufficientemente credibili da far sì che il diritto internazionale non rappresenti soltanto un insieme di principi condivisi, ma un sistema di regole effettivamente applicabili. Solo riducendo la distanza tra norme ed enforcement potrebbe essere possibile rafforzare un ordine internazionale che, oggi più che mai, appare fragile.