Procedura legislativa ordinaria: come legifera l’UE?

Le recenti elezioni per il Parlamento europeo, tenutesi poco più di un mese fa, hanno registrato un’affluenza generale pari al 51%, un leggero aumento rispetto agli anni precedenti. Tuttavia, questo dato evidenzia ancora una distanza tra i cittadini e le istituzioni europee, spesso percepite come lontane e ininfluenti. Nel corso degli anni, il Parlamento europeo ha assunto un ruolo sempre più cruciale, trasformandosi in un’istituzione legislativa chiave. Oggi, insieme al Consiglio dell’Unione europea, il Parlamento è responsabile dell’approvazione di norme che devono essere applicate nei 27 Stati membri dell’Unione, influenzando significativamente la vita di oltre 447 milioni di persone.

Come vengono prese le decisioni dell’UE?

Le diverse competenze sono assegnate alle istituzioni europee dai trattati e, per quanto riguarda il potere legislativo, esso è conferito al Parlamento europeo, al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea. La maggior parte delle leggi che si applicano nell’Unione europea viene adottata tramite la procedura legislativa ordinaria. Introdotta nel 1993 con il Trattato di Maastricht, questa procedura era inizialmente denominata “codecisione”, poiché stabilisce una condizione di parità di Consiglio e Parlamento europeo nella formulazione delle leggi. In contrasto, altre procedure prevedono un ruolo meramente consultivo per il Parlamento. Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona del 2009, la procedura legislativa ordinaria ha visto un significativo ampliamento dei suoi ambiti di applicazione.

Quali sono i passaggi della procedura legislativa ordinaria?

Generalmente, è compito della Commissione europea proporre una bozza per una nuova legge. Questa bozza viene inizialmente esaminata dal Parlamento europeo nella cosiddetta prima lettura. Un membro del Parlamento, a nome della commissione parlamentare di cui fa parte, redige una relazione sulla proposta di legge, che viene poi votata e modificata all’interno della commissione stessa. Successivamente, la versione finale del testo viene sottoposta a revisione e approvazione in sessione plenaria del Parlamento.

Una volta approvato dal Parlamento, il testo viene trasmesso al Consiglio per la sua prima lettura. Il Consiglio può approvare il testo senza modifiche, nel qual caso l’atto è adottato, oppure può proporre degli emendamenti. In questo caso, il testo ritorna al Parlamento per una seconda lettura. Questo scambio tra le due istituzioni è necessario affinché entrambe approvino esattamente lo stesso testo, senza ulteriori modifiche. 

Durante la seconda lettura, il Parlamento può approvare i cambiamenti del Consiglio, portando all’approvazione dell’atto, oppure può rifiutarli, facendo così terminare la procedura. Il Parlamento ha anche la facoltà di proporre ulteriori cambiamenti al testo, che viene quindi nuovamente inviato al Consiglio per la sua seconda lettura.

In questa fase, il Consiglio può accettare le modifiche del Parlamento o rifiutarle. Se le respinge, viene convocato un Comitato di conciliazione, con il compito di redigere un testo comune che possa essere poi approvato sia dal Parlamento che dal Consiglio. Il Comitato di conciliazione è composto da un numero uguale di membri del Parlamento e del Consiglio (con la partecipazione della Commissione). In caso di mancata approvazione del testo concordato, l’atto non viene adottato.

Accorciare i tempi

Per semplificare la procedura, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione si possono riunire in maniera informale per cercare di trovare un accordo provvisorio che possa accontentare entrambi i colegislatori. Questi incontri, noti come triloghi, possono tenersi in qualsiasi momento della procedura legislativa, rendendola più rapida e flessibile. Essendo informale, l’accordo raggiunto durante questi incontri deve essere poi accettato formalmente dal Parlamento e dal Consiglio.

Nel Mid-term Activity Report 2019-2021 del Parlamento sulla procedura legislativa ordinaria si evidenzia una tendenza nel corso del tempo a prendere decisioni più rapidamente. Pur trattandosi di dati parziali (i dati più recenti si riferiscono solo a metà legislatura e quindi contano un numero inferiore di procedure legislative terminate), dal 1999 al 2021 si registra una drastica riduzione delle leggi approvate in terza lettura rispetto a quelle approvate in prima o seconda lettura, che dal 22% raggiungono lo 0%. Durante il periodo di riferimento del report, in media una procedura veniva completata entro 19 mesi.

Procedure legislative speciali

Non tutti gli atti legislativi sono adottati con la procedura legislativa ordinaria. Esiste infatti anche una procedura legislativa speciale, prevista in alcuni casi particolari stabiliti dai trattati, descritta “ad hoc” negli articoli stessi. Si possono distinguere due tipologie di procedure legislative speciali: la consultazione e l’approvazione. Nel primo caso, il Parlamento europeo ha il compito di esaminare la proposta del Consiglio e può accettarla, rifiutarla o modificarla. Sebbene il parere del Parlamento non sia vincolante, rappresenta comunque un passo fondamentale nel processo legislativo, garantendo un controllo democratico sulle decisioni prese dal Consiglio. Questa procedura viene applicata in aree chiave come la concorrenza, la politica monetaria, l’occupazione, la politica sociale, e in alcune misure fiscali relative all’ambiente e all’energia. 

La procedura di approvazione, invece, attribuisce al Parlamento un ruolo decisivo. In questo caso, il Parlamento può solo approvare o respingere la proposta senza possibilità di modificarla, ma il suo responso è vincolante. Questa procedura è essenziale per questioni di grande importanza, come l’adozione del quadro finanziario pluriennale del’UE, che determina le priorità di spesa dell’Unione per un periodo di sette anni. 

Opinione dei cittadini e sfide future

La procedura legislativa ordinaria dell’UE ha chiaramente dimostrato la sua efficacia nel promuovere norme condivise e nell’accelerare i tempi decisionali. Tuttavia, le critiche non mancano, in particolare riguardo al ruolo del Parlamento europeo. Come organo che rappresenta direttamente i cittadini europei, molti sostengono che il Parlamento dovrebbe avere la possibilità di proporre nuovi disegni di legge, analogamente alla Commissione. 

Guardando al futuro, sarà cruciale monitorare e valutare se e come queste dinamiche potranno evolvere, eventualmente permettendo al Parlamento di assumere un ruolo propositivo paritario a quello della Commissione. Questo cambiamento non solo rafforzerebbe la democrazia rappresentative nell’UE, ma potrebbe anche migliorare la fiducia dei cittadini nelle decisioni prese a livello europei, avvicinando le istituzioni alle reali esigenze e aspirazioni della popolazione.

*Il parlamento europeo a Strasburgo [crediti foto: Endzeiter CC via pixabay]