Lo scorso 20 gennaio, l’attenzione del mondo si è rivolta verso Washington D.C., dove il quarantasettesimo Presidente degli Stati Uniti d’America stava pronunciando il suo discorso inaugurale. Tra i vari argomenti di politica interna affrontati, Donald Trump ha definito i punti programmatici della sua politica estera, che, nelle parole del Presidente, costituirà il perno della sua eredità politica nel ruolo di “pacificatore e unificatore”. Tuttavia, nel suo discorso Trump ha affermato che gli Stati Uniti riprenderanno il controllo del Canale di Panama, che ha definito “un dono che non avrebbe mai dovuto essere fatto”. La questione era già stata sollevata precedentemente in un messaggio sul suo social Truth, in cui il Presidente Trump denunciava il trattamento iniquo e l’imposizione di tariffe eccessive per le navi statunitensi che transitano nel Canale, accuse rigettate dallo stesso Presidente panamense e dall’agenzia governativa che gestisce l’infrastruttura. In un altro post, Trump ha inoltre insinuato la presenza di militari cinesi che controllano “illegalmente” il Canale di Panama.
Il discorso pronunciato per l’inizio del suo mandato lancia un chiaro messaggio di politica estera attraverso alcune citazioni simboliche: la figura del Presidente William McKinley, che tra le altre cose guidò gli Stati Uniti nella guerra ispano-americana del 1898, considerata l’inizio dell’imperialismo americano; l’idea del “destino manifesto”, un concetto noto nella cultura politica americana legata all’eccezionalismo statunitense; l’enfasi sulla sovranità e la sicurezza, che, insieme alle recenti dichiarazioni sulla Groenlandia, hanno portato alcuni analisti a parlare di una nuova Dottrina Monroe.
Gli Stati Uniti e il Canale di Panama
Dietro il rinnovato interesse di Trump per il Canale di Panama, c’è una storia lunga un secolo. Infatti, la grande opera ingegneristica, dopo un primo fallimentare tentativo francese, venne realizzata su iniziativa statunitense tra il 1903 e il 1913. L’accordo firmato tra gli Stati Uniti e Panama nel 1903 stabiliva che gli americani avrebbero gestito direttamente e indefinitamente il Canale e avrebbero avuto il controllo sull’area circostante, la cosiddetta Zona del Canale; in cambio, a Panama era garantito il sostegno militare contro la Colombia, da cui aveva dichiarato l’indipendenza lo stesso anno. Negli anni successivi, la questione della sovranità sul Canale e il territorio della Zona fu causa di frequenti e aspre tensioni tra statunitensi e panamensi. Queste culminarono, nel 1964, nel Giorno dei Martiri, quando si verificarono scontri tra i militari statunitensi di guardia al Canale e gli studenti panamensi che volevano issare la bandiera nazionale all’interno della Zona: morirono 22 panamensi e 4 Marines e il giorno è oggi una festività nazionale a Panama.
Una svolta decisiva della questione si ebbe nel 1977 con i due Trattati Torrijos-Carter, sottoscritti dal dittatore panamense Omar Torrijos ed il Presidente statunitense Jimmy Carter: i trattati prevedevano l’amministrazione congiunta del Canale e della Zona fino al 1999, e il trasferimento definitivo della sovranità su di essi alla Repubblica di Panama a partire dal 1° gennaio del 1999. Oltre a ciò, i documenti sancivano il principio di neutralità nei confronti di tutti i paesi che avrebbero utilizzato l’infrastruttura – cioè l’impossibilità di attribuire condizioni speciali o discriminatorie – e il diritto per gli Stati Uniti di intervenire, anche militarmente, per mantenere il Canale aperto e in caso di minacce esterne. In particolare, quest’ultima proposizione venne in parte usata per giustificare l’operazione Just Cause del 1989, con cui gli Stati Uniti lanciarono l’invasione e la successiva occupazione di Panama. L’operazione militare venne decisa dall’allora Presidente George H.W. Bush con lo scopo di deporre il dittatore de facto Manuel Noriega e difendere la neutralità del Canale allorché il leader panamense, ricercato dalle autorità statunitensi per crimini legati al traffico di stupefacenti, aveva manifestato l’intenzione di avvicinarsi ad alcuni paesi del blocco sivietico. L’invasione causò centinaia di vittime – soprattutto civili – tra i panamensi, e fu motivo di un drastico raffreddamento delle relazioni tra Stati Uniti e Panama.
Come previsto dagli accordi del 1977, il governo panamense ottenne il controllo del Canale a partire dal 2000, e da allora lo amministra attraverso un’agenzia governativa. Dopo i grandi lavori di espansione conclusi nel 2016, attraverso il Canale ad oggi transita circa il 3% del commercio marittimo mondiale e gli Stati Uniti rappresentano il principale utilizzatore dell’arteria commerciale, seguito dalla Cina.
La Cina controlla davvero il Canale?
Benché la Cina abbia effettivamente aumentato la sua presenza in America Latina e rappresenti oggi il maggior partner commerciale di diverse economie sudamericane, non esistono prove concrete di un tentativo di interferenza cinese negli affari panamensi, sebbene nel 2017 Panama abbia trasferito il suo riconoscimento diplomatico da Taiwan alla Repubblica Popolare e sia stato il primo paese latinoamericano ad entrare nella Belt and Road Initiative.
Gli Stati Uniti sono ancora il principale partner economico per il paese, che ha anche recentemente eletto un Presidente intenzionato a mantenere solidi i rapporti con Washington. Lo stesso amministratore dell’Agenzia che gestisce il Canale ha dichiarato che le uniche aziende cinesi che gestiscono i porti alle due estremità dell’infrastruttura fanno parte di un conglomerato di Hong Kong che si è regolarmente aggiudicato una gara di appalto nel 1997. Un’inchiesta del governo federale confermò che le concessioni portuali non rappresentavano una minaccia per gli Stati Uniti e che la Cina non avrebbe guadagnato una posizione di controllo sul Canale. Secondo il nuovo Segretario di Stato statunitense, Marco Rubio, in caso di tensioni o di una guerra commerciale, la Cina potrebbe servirsi della società che controlla i porti per esercitare pressioni sugli Stati Uniti.
E’ vero, comunque, che gli interessi economici cinesi a Panama sono cresciuti negli ultimi anni, soprattutto dopo che il Paese ha rotto i legami diplomatici con Taiwan, e che Pechino punta anche a rafforzare il suo soft power, ad esempio con l’apertura del primo Istituto Confucio. La Repubblica Popolare è poi il secondo paese per numero di transiti, e tra il 2023 e il 2024 le navi merci cinesi hanno rappresentato oltre un quarto dell’intero volume commerciale passato per il Canale.
Trump ha poi affermato che i panamensi riservino un trattamento discriminatorio alle navi statunitensi, applicando tariffe eccessive e discriminatorie.Tuttavia, Panama è vincolata, da uno stesso Trattato firmato con gli Stati Uniti, a garantire la neutralità del Canale e ad applicare le stesse tariffe a tutte le imbarcazioni che lo attraversano, a prescindere dallo stato di bandiera, evitando qualsiasi eccezione.
Cosa aspettarsi dalle parole di Trump?
Sebbene il Presidente statunitense abbia affermato che non esclude di usare la forza militare per prendere il controllo di Panama – e della Groenlandia –, di cui ritiene che il suo Paese abbia bisogno per questioni di sicurezza economica”, non possiede prove concrete della violazione del Trattato del 1977 da parte di Panama, che potrebbe legittimare un intervento armato. L’unico modo di riprendere il controllo del Canale sarebbe attraverso una guerra di aggressione o attraverso forme di pressione economica, come l’imposizione di tariffe o un aumento sostanziale degli investimenti statunitensi.
Le parole di Trump durante il suo discorso inaugurale potrebbero segnalare un nuovo modo, non convenzionale, di condurre la politica estera statunitense: ciò sembra essere confermato anche dal simbolismo che ha contraddistinto il suo discorso, con riferimenti al passato glorioso del Paese e all’opera di un Presidente di oltre un secolo fa, McKinley, che ha condotto misure protezionistiche in economia ed espansionistiche in politica estera. Il Presidente statunitense ha già manifestato durante il suo primo mandato la mancanza di interesse per i forum e le forme di cooperazione multilaterale, preferendo soluzioni bilaterali sia con Paesi alleati sia con competitori, e le sue azioni all’inizio della seconda presidenza fanno presagire un rafforzamento di questa tendenza. La recente crisi con la Colombia, un altro partner chiave degli Stati Uniti in Sudamerica, sembra esemplificare quello che potrebbe essere l’approccio trumpiano alla politica estera nell’arco del suo nuovo mandato: in questo caso, Trump ha usato la minaccia dell’imposizione di dazi fino al 50% sulle merci colombiane per costringere il Presidente colombiano ad accettare due voli di rimpatriati dagli Stati Uniti.
Allo stesso modo, minacce esplicite come quelle contro Panama e la Groenlandia potrebbero essere considerate da Trump degli strumenti diplomatici rapidi ed efficaci per conseguire un obiettivo, evitando di sedere ai tavoli di negoziazione e ai lunghi processi della diplomazia. Il suo reale obiettivo sarebbe ridurre l’influenza cinese in aree strategicamente importanti per gli Stati Uniti, e dichiarazioni inaspettate come quella di considerare l’uso della forza contro Paesi alleati potrebbero essere percepite da Trump come armi diplomatiche in grado di assicurargli un vantaggio in fase di negoziazione. In effetti, la retorica del Presidente statunitense ha già prodotto come conseguenza l’inizio di una verifica indipendente da parte delle autorità panamensi sulla società di Hong Kong che gestisce i due porti lungo il Canale. Inoltre, il 7 febbraio Panama ha formalmente comunicato a Pechino la volontà di ritirarsi dalla Belt and Road Initiative.
Sebbene il Presidente di Panama abbia rivendicato la piena sovranità del Paese sul Canale, il Segretario di Stato Rubio ha incontrato le autorità politiche panamensi nel suo primo viaggio ufficiale e ha ribadito la volontà di Trump di riprendere il controllo dell’importante arteria commerciale. Subito dopo la visita, il Dipartimento di Stato americano ha diffuso la notizia secondo cui sarebbe stato raggiunto un accordo in base al quale le navi statunitensi avrebbero attraverso gratuitamente il Canale, notizia smentita dallo stesso Presidente panamense.
Nonostante la “vittoria” nella crisi con la Colombia, la strategia di schierarsi apertamente contro alcuni degli alleati storici del Paese potrebbe rivelarsi particolarmente rischiosa in un momento storico in cui gli Stati Uniti hanno più che mai bisogno di una solida rete di alleati, e potrebbe in realtà favorire proprio quella Cina che Trump cerca di contrastare.
The unrest in Panama came ahead of US Secretary of State Marco Rubio’s visit, part of his first trip on the Central America tour. [crediti foto: Bienvenido Velasco, via EPA images, CC]
