Capire la Riforma Nordio: i tre pilastri della riforma sulla giustizia

Con l’indizione del referendum costituzionale, il 22 e 23 marzo 2026 gli elettori saranno chiamati a esprimersi sulla cosiddetta riforma Nordio sulla giustizia, decidendo se confermarla o respingerla. Data la prossimità della consultazione e il peso che questo voto potrebbe avere sull’assetto istituzionale italiano, è arrivato il momento di entrare nel merito della riforma.

Per orientarsi in un dibattito pubblico spesso polarizzato tra sostenitori del Sì e del No, chiarire che cosa prevede concretamente la riforma è un passaggio essenziale per costruirsi un’opinione informata a riguardo. In questa prospettiva, questo articolo analizzerrà i tre pilastri principali su cui la riforma si fonda: (1) la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, (2) la composizione dei nuovi Consigli superiori della magistratura e (3) il sistema di giustizia disciplinare.

È però importante sottolineare che il disegno di legge costituzionale sottoposto al referendum definisce soprattutto una cornice generale: stabilisce i nuovi principi e gli organi previsti dalla riforma, ma non ne disciplina nel dettaglio il funzionamento. Qualora il referendum fosse approvato, spetterà quindi al Parlamento definire concretamente il nuovo sistema attraverso successive leggi ordinarie di attuazione, che ne specificheranno i meccanismi e le modalità operative.

(1) La separazione delle carriere: cosa significa davvero separare giudici e pm?

La magistratura si compone di due figure le cui funzioni sono molto diverse:

• Da una parte vi è il Pubblico ministero (pm, organo requirente), il magistrato che rappresenta l’accusa. Dal momento in cui riceve la notizia di reato, è chiamato a ricostruire i fatti e a raccogliere le prove, disponendo della polizia giudiziaria, che dirige e coordina nel corso delle indagini, e ricorrendo a strumenti investigativi come perquisizioni, intercettazioni e sequestri.
• Dall’altra vi sono i giudici (organo giudicante), cioè coloro che decidono la controversia e svolgono una funzione di garanzia. Il loro compito è ascoltare le ragioni del pm e quelle dell’avvocato difensore, mantenendo una posizione di assoluta neutralità, per poi emettere una sentenza di condanna o di assoluzione basata esclusivamente su quanto emerso nel processo.

In pratica, oggi, in Italia, chi si laurea in giurisprudenza e vince il concorso in magistratura diventa magistrato e solo successivamente gli viene assegnata una funzione specifica. Inoltre, nel corso della carriera è possibile cambiare funzione, passando da quella requirente a quella giudicante, o viceversa. Tuttavia, questo passaggio è oggi soggetto a limiti molto stringenti, introdotti con la riforma Cartabia, che ha proprio cercato di ridurre la frequenza di questi cambiamenti. Il passaggio può essere richiesto una sola volta nell’arco dell’intera carriera e, di regola, entro i primi dieci anni dall’ingresso in magistratura. Inoltre, il cambiamento comporta il trasferimento in un distretto giudiziario diverso da quello di provenienza e situato al di fuori della stessa regione, oltre che non collegata a quella precedente.

Anche quando il passaggio viene richiesto, non avviene automaticamente: è necessario partecipare a un corso di qualificazione e ottenere un giudizio di idoneità da parte del Consiglio superiore della magistratura (Csm), basato anche sui pareri dei vertici degli uffici giudiziari interessati.

Questo passaggio di carriera è consentito nel rispetto del principio della “unicità della giurisdizione”: tutti i magistrati, indipendentemente dal ruolo che svolgono, appartengono a un unico corpo professionale, condividono la stessa cultura giuridica, hanno superato lo stesso concorso pubblico e partecipano allo stesso sistema di autogoverno.

La fine della carriera unica: una scelta che diventa definitiva

La riforma sottoposta a referendum il 22 e 23 marzo interviene proprio sulla unicità della giurisdizione. Infatti, se il referendum dovesse confermarla, chi vorrà intraprendere la carriera in magistratura dovrà scegliere fin dall’inizio quale funzione esercitare: quella di giudice o quella di pubblico ministero. I due ruoli diventerebbero infatti ordini professionali distinti, con concorsi separati e percorsi di formazione differenti. Di conseguenza, la funzione scelta all’inizio della carriera non potrebbe più essere modificata, salvo un caso specifico previsto dalla riforma (che verrà illustrato nei paragrafi successivi).

In questo quadro, la separazione non riguarderebbe un semplice ritocco tecnico, ma un intervento che si propone di ridefinire l’intero percorso professionale di chi amministra la giustizia, e che, di conseguenza, inciderebbe profondamente sull’assetto complessivo dell’ordine giudiziario.

Nel dibattito pubblico si parla spesso di “separazione delle carriere”, riferendosi in modo riduttivo alla possibilità di passare da una funzione all’altra. Tuttavia, nel caso di questa riforma, sarebbe forse più corretto parlare di una vera e propria “separazione delle magistrature”, poiché l’obiettivo principale non è tanto limitare i passaggi di ruolo, quanto intervenire sul rapporto istituzionale tra giudici e pubblici ministeri. Lo stesso Ministro della Giustizia Carlo Nordio ha sottolineato che il punto centrale della riforma non consiste nel ridurre il numero di magistrati che cambiano funzione nel corso della carriera — fenomeno oggi piuttosto raro e quindi difficilmente considerato problematico — ma nel superare l’attuale assetto del Csm.

Nel sistema vigente, infatti, magistrati requirenti e magistrati giudicanti siedono nello stesso organo di autogoverno, partecipando reciprocamente alle decisioni sulle carriere; per questo motivo, secondo alcuni osservatori, non si può parlare di carriere realmente distinte. In questa prospettiva, il coinvolgimento della magistratura requirente nelle procedure di valutazione dei giudici finirebbe per intrecciare le relazioni tra accusa e giudice, con il rischio di influenzare il modo in cui i giudici si pongono nei confronti dei pubblici ministeri. Ciò potrebbe compromettere il principio di terzietà del giudice e di parità tra accusa e difesa nel processo, su cui si fonda il modello del giusto processo, sancito dall’articolo 111 della Costituzione.

Due Consigli, due autogoverni

Se la riforma costituzionale venisse approvata al referendum, si verrebbero a costituire due ordini professionali distinti, con percorsi paralleli fin dal primo giorno di lavoro. La conseguenza diretta e inevitabile di questa separazione è la fine del governo unitario della magistratura e la scissione in due organi: uno per la componente requirente e uno per la componente giudicante.

Le competenze oggi concentrate in un unico Csm verrebbero quindi ripartite tra due organi distinti: Consiglio superiore della magistratura requirente e Consiglio superiore della magistratura giudicante. La carriera dei giudici sarebbe valutata e gestita esclusivamente da altri giudici e da membri laici (esperti esterni alla magistratura), senza che i pubblici ministeri possano intervenire nelle relative decisioni. Allo stesso modo, anche i pubblici ministeri si autogovernerebbero attraverso il proprio Consiglio, senza il coinvolgimento dei giudici.

L’eccezione alla regola

Accanto a questa separazione rigida, la riforma introduce comunque un’eccezione che attenua, almeno in parte, l’inflessibilità della regola. In base alla modifica dell’articolo 106 della Costituzione, è prevista la possibilità per un magistrato requirente di accedere in via straordinaria a una funzione giudicante, ad esempio come consigliere della Corte di cassazione, per “meriti insigni.” Questa possibilità sarebbe riservata ai pubblici ministeri con almeno quindici anni di esercizio delle funzioni, su designazione del Consiglio superiore della magistratura giudicante.

L’obiettivo è ribadire l’autonomia delle due carriere senza escludere del tutto la possibilità di riconoscere competenze professionali maturate nel tempo, equiparando sotto questo aspetto i pubblici ministeri ad altre categorie giuridiche che già oggi possono essere chiamate a svolgere funzioni presso la Corte di Cassazione.

(2) I nuovi Csm: chi li compone e come vengono scelti?

Accanto alla divisione del Csm in due organi, tuttavia, la riforma interviene anche su un piano diverso, ossia sulle modalità di selezione dei componenti che siederanno nei due nuovi Consigli.

L’attuale Csm è un organo a composizione mista ed elettiva. Si compone di 3 membri di diritto (Presidente della Repubblica, il primo presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione) e di una componente elettiva formata da 10 membri laici (non provenienti dalle fila della magistratura) e 20 componenti togati (nominati da e tra la stessa magistratura), per un totale di 33 membri.

La riforma non modifica la composizione interna del Csm, in cui il peso numerico delle due componenti rimane invariato — un terzo laici (10) e due terzi togati (20) — ma interviene sulle modalità di selezione dei componenti.

Ad oggi, la componente laica è eletta dal Parlamento tra professori ordinari in materie giuridiche e avvocati con almeno 15 anni di esercizio della professione. La componente togata, invece, viene selezionata attraverso un meccanismo che si configura come una vera e propria elezione interna alla magistratura: i magistrati si candidano in liste e cercano di raccogliere voti tra i colleghi, ricorrendo talvolta ad accordi elettorali e scambi di sostegno.

Il sorteggio dei magistrati

Se il meccanismo elettivo previsto per la componente togata determina la formazione di un sistema fondato sulla rappresentanza e sulla ricerca del consenso interno, la riforma sostituisce la competizione elettorale con l’estrazione a sorte. In questo modo, il Consiglio verrebbe a configurarsi come un organo puramente amministrativo chiamato a gestire il personale e l’organizzazione degli uffici giudiziari.

Ciò significa che la componente togata sarà estratta casualmente tra tutti i magistrati che possiedono i requisiti di legge per ricoprire l’incarico, spezzando il legame tra appartenenza alle correnti associative e accesso agli incarichi di governo della magistratura.

La selezione dei membri laici

Le modifiche riguardano anche la procedura di selezione dei cosiddetti membri laici, che avverrà sulla base di un “sorteggio temperato”, ossia un meccanismo articolato in due fasi. In base a tale sistema, il Parlamento in seduta comune seleziona la rosa dei candidati qualificati sulla base delle loro competenze (secondo criteri che dovranno essere definiti da una successiva legge ordinaria) tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno 15 anni di esercizio; successivamente, un’estrazione casuale individua, tra questi, i soggetti che entreranno a far parte dell’organo.

Riducendo il potere di nomina diretta finale del Parlamento a una funzione di filtro preliminare, la riforma dichiara di voler ridurre il peso delle scelte discrezionali dei partiti nella composizione degli organi di autogoverno della magistratura.

(3) La giustizia disciplinare: chi giudica i magistrati?

Attualmente, il Csm esercita sia funzioni di amministrazione delle carriere dei magistrati che del potere disciplinare. Ciò significa che l’organo ha competenza esclusiva in materia di assunzioni, assegnazioni, trasferimenti e ogni provvedimento relativo allo status dei magistrati, nonché per le valutazioni di professionalità. Il Csm opera inoltre in ambito disciplinare, adottando sanzioni nei confronti dei magistrati che variano in relazione alla gravità del comportamento, fino ad arrivare a misure più gravi come la rimozione dall’incarico.

In Italia, tutti i magistrati sono sottoposti a valutazioni periodiche di professionalità ogni 4 anni, dall’ingresso in magistratura fino alla settima verifica. Superata questa fase, il magistrato è generalmente considerato professionalmente stabilizzato e per questo non è più soggetto alle verifiche periodiche. Queste valutazioni accertano capacità, laboriosità, diligenza e impegno. Il loro esito è determinante ai fini di trasferimenti, conferimento di funzioni, attribuzione di incarichi direttivi e autorizzazioni allo svolgimento di attività extra-giudiziarie. Inoltre, due valutazioni negative possono condurre alla rimozione dall’incarico di magistrato.

L’azione disciplinare può essere avviata su iniziativa del Ministro della Giustizia o del Procuratore generale presso la Cassazione, quando il magistrato è accusato di essersi allontanato dal corretto esercizio delle proprie funzioni, violando principi quali imparzialità, osservanza della legge, correttezza, equilibrio o rispetto della dignità della persona. In seguito, la responsabilità di giudicare e stabilire le eventuali sanzioni spetta a una Sezione disciplinare interna al Csm, distinta dalle commissioni che di occupano di carriere e valutazioni e composta da 4 magistrati, un membro laico e il Vicepresidente del Csm, così da evitare conflitti di ruolo.

Al termine del procedimento disciplinare, la Sezione può infliggere una sanzione oppure assolvere il magistrato, pur restando il diritto dell’imputato di impugnare tali decisioni davanti alle Sezioni unite della Corte di cassazione – ovvero, il giudice di grado più elevato del nostro ordinamento.

La nuova Alta corte disciplinare

La riforma costituzionale in oggetto mira anche a ridefinire il meccanismo di giustizia disciplinare, separando in modo più netto la gestione delle carriere e degli avanzamenti dei magistrati — che resterebbe affidata ai Csm — dal giudizio sugli illeciti disciplinari. Quest’ultima funzione verrebbe attribuita a un organo giurisdizionale specializzato e privo di legami diretti con la gestione quotidiana degli uffici giudiziari che sarebbe introdotto nell’architettura costituzionale proprio attraverso questa riforma: l’Alta corte disciplinare.

La nuova Alta corte sarà composta da 15 membri con una struttura mista:

• 3 componenti saranno nominati direttamente dal Presidente della Repubblica tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno 20 anni di esercizio;
• 3 saranno estratti a sorte da un elenco formato dal Parlamento in seduta comune mediante elezione, composto da soggetti con gli stessi requisiti;
• 9 magistrati, anch’essi estratti a sorte, tra coloro che hanno almeno 20 anni di servizio e che svolgono (o hanno svolto in passato) funzioni di legittimità, cioè presso la Corte di Cassazione o la procura generale della Cassazione.

Questo sistema misto mira a garantire competenze elevate e una certa distanza dagli equilibri interni della magistratura. Il Presidente dell’Alta Corte sarà eletto tra i membri laici nominati dal Presidente della Repubblica o sorteggiati dall’elenco parlamentare. Tutti i componenti resteranno in carica quattro anni, senza possibilità di rinnovo.

I ricorsi contro le decisioni disciplinari

Infine, la riforma elimina la possibilità di ricorrere in Cassazione contro le decisioni disciplinari, come invece accade oggi per le sentenze della Sezione disciplinare del Csm. Al suo posto introduce un nuovo sistema di controllo sulle decisioni in materia disciplinare, fondato su un doppio grado di giudizio interno all’Alta corte disciplinare, in modo che il verdetto finale resti interamente all’interno di questo nuovo organismo.

Ciò significa che, se la riforma dovesse entrare in vigore, una condanna o un’assoluzione pronunciata in primo grado dall’Alta corte disciplinare potrà essere impugnata soltanto davanti alla stessa Alta corte, che tuttavia giudicherà con una composizione diversa, senza la partecipazione dei giudici pronunciatisi in primo grado.

Un nuovo assetto della magistratura

In sintesi, la riforma sottoposta a referendum mira a ridisegnare tre snodi centrali dell’ordine giudiziario. Primo, introduce una separazione marcata tra giudici e pubblici ministeri, trasformando la scelta della funzione in un opzione iniziale e tendenzialmente definitiva, con due carriere e due percorsi professionali autonomi. Secondo, sostituisce l’attuale assetto del Csm con due Consigli distinti e modifica in modo significativo la loro composizione, introducendo il sorteggio come criterio di selezione tanto per la componente togata quanto, in forma “temperata”, per quella laica. Terzo, separa la gestione delle carriere dal giudizio disciplinare, attribuendo quest’ultimo a un nuovo organo: l’Alta corte disciplinare, con un sistema di impugnazione interno e senza ricorso in Cassazione.

Resta però un punto fondamentale: la riforma costituzionale definisce soprattutto dei principi e un’architettura istituzionale, ma molti aspetti operativi — dai requisiti concreti che disciplineranno le procedure di sorteggio alle regole di funzionamento dei nuovi organi, fino alla disciplina dettagliata dei procedimenti — dipenderanno dalle future leggi ordinarie di attuazione. Per questo motivo, valutare la riforma significa interrogarsi non solo sul disegno complessivo che propone, ma anche sugli effetti che potrà produrre una volta tradotta in norme ordinarie. È su questo terreno che si misurerà, in concreto, il bilanciamento tra autonomia della magistratura, garanzie di terzietà e funzionamento efficace della giustizia.

*Immagine di copertina: [immagine generata con DALL·E di ChatGPT(OpenAI)]