Il 22 e 23 marzo 2026 si terrà il referendum costituzionale su una riforma della giustizia destinata a incidere su diversi aspetti dell’attuale assetto dell’ordinamento giudiziario, tra cui la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri e la riorganizzazione del sistema di autogoverno della magistratura: la cosiddetta riforma Nordio, dal nome del ministro della Giustizia che ne è il principale promotore.
Per adottare uno sguardo più ampio e comprendere meglio quali soluzioni istituzionali esistono e quali conseguenze comporta l’adozione di ciascuna di esse, può essere utile guardare oltre i confini nazionali e riflettere su come sono organizzati i sistemi giudiziari negli altri paesi europei, contestualizzando questa riforma rispetto ad altri modelli vigenti.
Nel dibattito pubblico, tuttavia, i sistemi europei sono spesso presentati come se si collocassero in due categorie contrapposte. In realtà, i modelli adottati nei diversi ordinamenti sono molto più variegati e si distribuiscono lungo un continuum di soluzioni istituzionali: si va da sistemi in cui il pubblico ministero è strettamente inserito nell’esecutivo ad altri in cui appartiene pienamente all’ordine giudiziario. Per comprendere meglio queste differenze, in questo articolo prenderemo in esame gli ordinamenti di Francia, Germania e Spagna, in quanto i loro modelli si prestano particolarmente a un’analisi comparata, per le differenze che presentano nello status del pubblico ministero, nel grado di autonomia rispetto al potere politico e nelle regole che disciplinano il passaggio di funzione tra giudice e pubblico ministero.
Francia: un corpo unico con ruoli e garanzie differenti
Similmente al modello attualmente vigente in Italia, in Francia la magistratura è organizzata come un corpo unico: giudici (siège) e pubblici ministeri (parquet) appartengono allo stesso ordine professionale e, sul piano formale, le loro carriere non sono separate.
In questo quadro, sia i giudici sia i pubblici ministeri seguono lo stesso percorso formativo presso l’École nationale de la magistrature, che li prepara allo svolgimento sia delle funzioni giudicanti sia di quelle requirenti. Al termine della formazione, i magistrati prestano il medesimo giuramento e assumono una delle due funzioni, con la possibilità, nel corso della carriera, di passare dal ruolo di giudice a quello di pm (o viceversa). A questo riguardo, nel caso francese, tali passaggi sono generalmente consentiti senza particolari limitazioni, salvo alcuni vincoli temporali minimi, volti soprattutto a evitare trasferimenti immediati nello stesso ufficio giudiziario.
A differenza dell’Italia, tuttavia, non è riconosciuto uno status pienamente equivalente tra giudici e pubblici ministeri, e tale distinzione emerge anche nell’assetto dell’organo di autogoverno: il Conseil supérieur de la magistrature (Csm). Questo organo è articolato in due sezioni distinte, una competente per i giudici e una per i pubblici ministeri, composte da magistrati e membri laici provenienti da diverse istituzioni dello Stato. La componente togata varia a seconda dei magistrati interessati dal procedimento. Quando il Consiglio opera nei confronti dei magistrati di siège, la sezione è composta da cinque giudici e un pubblico ministero; quando invece riguarda i membri del parquet, la composizione si inverte e comprende cinque pubblici ministeri e un giudice.
Per quanto riguarda i giudici, essi godono della garanzia dell’inamovibilità, che impedisce il trasferimento senza il loro consenso. La loro stessa carriera e disciplina professionale dipendono esclusivamente dal Csm, il cui parere sulle nomine ha carattere vincolante.
Diversa è invece la posizione dei pubblici ministeri, il cui status è spesso definito “ibrido”, poiché operano all’interno di una struttura gerarchica e dipendono, in ultima istanza, dal Ministro della Giustizia. Nel loro caso, il parere del Csm sulle nomine ha valore puramente consultivo e il ministro può discostarsene. Non a caso, le nomine per gli incarichi più rilevanti della procura derivano spesso da un dialogo istituzionale tra il Ministero della Giustizia e il Csm. Di conseguenza, secondo alcuni osservatori, questo assetto può generare una forma di dipendenza istituzionale, esponendo alcuni pubblici ministeri a pressioni o aspettative provenienti dal potere esecutivo.
Questo assetto riflette l’equilibrio istituzionale proprio del sistema semi-presidenziale francese, nel quale l’esecutivo esercita un ruolo significativo nella direzione politica dello Stato ma è allo stesso tempo articolato tra due istituzioni elette separatamente — il Presidente della Repubblica, eletto direttamente dai cittadini e dotato di poteri significativamente più ampi rispetto al suo omologo italiano, e il Primo ministro — che possono talvolta esprimere orientamenti politici differenti.
Germania: giudici indipendenti e pubblici ministeri nell’esecutivo
A differenza dei modelli italiano e francese, il pubblico ministero tedesco (Staatsanwalt) non appartiene allo stesso ordine dei giudici (Richter), ma ha lo status di funzionario statale ed è inserito nell’amministrazione pubblica. In quanto tale, opera all’interno di una struttura gerarchica ed è soggetto alle direttive dei propri superiori, fino al procuratore generale e al ministro della Giustizia competente. I giudici, invece, si caratterizzano per la loro indipendenza da interferenze esterne e per la loro soggezione soltanto alla legge.
In questo sistema, dunque, le carriere dei giudici e dei pubblici ministeri sono formalmente separate, pur convivendo con un percorso di accesso alle professioni giuridiche che inizia con gli stessi studi universitari in giurisprudenza e prosegue con un periodo di formazione pratica svolto presso tribunali, procure e studi legali. Il sistema ammette inoltre la possibilità, nel corso della carriera, di passare da una funzione all’altra. Anzi, nei primi anni di carriera è possibile svolgere entrambe le funzioni, soprattutto durante il periodo di prova, per acquisire esperienza in ruoli diversi.
Un’ulteriore differenza rispetto all’Italia è l’assenza di un organo centrale di autogoverno, come il Consiglio superiore della magistratura. Infatti, l’amministrazione della giustizia nel sistema tedesco è invece diffusa tra diversi organi interni, tra cui i Präsidien, i Richterräte, i Präsidialräte e i Richterdienstgerichte, ciascuno dei quali è chiamato a occuparsi di specifici aspetti della vita professionale dei magistrati.
Infine, le nomine e promozioni dei magistrati sono invece decise dalle autorità politiche, in particolare dai Ministri della Giustizia dei singoli Länder (gli Stati federati in cui è divisa la Germania, in parte paragonabili alle nostre regioni), talvolta con il supporto di commissioni consultive. Questo particolare assetto trova giustificazione nel principio di responsabilità democratica riconosciuto nella Legge Fondamentale (Grundgesetz), secondo cui ogni potere dello Stato deve poter essere ricondotto, direttamente o indirettamente, al popolo e al Parlamento.
Questo assetto si inserisce nella struttura federale dello Stato tedesco, nella quale molte competenze sono distribuite tra i diversi Länder. Anche l’amministrazione della giustizia riflette quindi un modello in cui il potere risulta più diffuso e meno centralizzato rispetto ad altri ordinamenti europei.
Spagna: separazione delle carriere e doppio sistema di governo della magistratura
In Spagna le carriere dei giudici e dei pubblici ministeri sono nettamente separate. La legge distingue esplicitamente la carriera giudiziaria (Carrera Judicial), riservata ai magistrati chiamati a decidere le controversie e pronunciare le sentenze, da quella requirente (Carrera Fiscal), cioè dei magistrati incaricati di promuovere l’azione penale e di tutelare la legalità e l’interesse pubblico.
Il sistema non consente il passaggio da una funzione all’altra nel corso della vita professionale. Di conseguenza, chi accede alla magistratura deve scegliere fin dall’inizio se intraprendere la carriera di giudice o quella di pubblico ministero. L’accesso alle due carriere avviene tramite un concorso pubblico unico: i candidati ammessi, sulla base della posizione in graduatoria, indicano la carriera che intendono intraprendere e solo successivamente accedono a percorsi di formazione distinti. Questo assetto è generalmente considerato parte integrante delle garanzie di imparzialità del giudice e dell’equilibrio complessivo del sistema giudiziario spagnolo.
Anche sul piano delle garanzie, la distanza tra le due figure è significativa e si riflette nelle diverse strutture istituzionali a cui appartengono. I giudici godono di indipendenza e inamovibilità, sancite dalla Costituzione. La loro carriera è amministrata dal Consejo General del Poder Judicial, l’organo di autogoverno della magistratura, che si occupa delle nomine, promozioni e disciplina in autonomia rispetto agli altri poteri dello Stato. Invece, i pubblici ministeri, pur disponendo di autonomia nello svolgimento delle singole indagini, non beneficiano dello stesso livello di tutela. Essi operano inoltre all’interno di una struttura gerarchica, il Ministerio Fiscal, che fa capo al Fiscal General del Estado, nominato dal Re su proposta del governo, che dirige e coordina l’azione dei procuratori sul territorio.
In questo quadro, la separazione tra carriera giudiziaria e requirente si inserisce in un sistema che distingue nettamente tra l’autogoverno della magistratura giudicante e l’organizzazione gerarchica del Ministerio Fiscal, con l’obiettivo di preservare la terzietà del giudice e, allo stesso tempo, garantire una direzione unitaria dell’azione penale in uno Stato caratterizzato da uno dei livelli di decentramento istituzionale più elevati d’Europa.
Cosa possiamo imparare da questi sistemi
Il confronto tra Francia, Germania e Spagna mostra come nei sistemi europei coesistano modelli molto diversi di organizzazione della magistratura e del pubblico ministero. Si passa da sistemi di magistratura unitaria, come quello francese, a modelli in cui il pm è più chiaramente inserito nell’orbita dell’esecutivo, come in Germania, fino a sistemi che prevedono una separazione formale e rigida delle carriere, come in Spagna.
Queste differenze riflettono equilibri istituzionali differenti tra indipendenza della magistratura, responsabilità democratica e rapporto tra potere giudiziario ed esecutivo. L’organizzazione della magistratura è infatti parte integrante dell’architettura costituzionale di ciascun Paese: il ruolo del pubblico ministero, il grado di autonomia rispetto al potere politico e le modalità di governo della magistratura contribuiscono a definire il funzionamento complessivo del sistema istituzionale.
In questo quadro comparato, l’Italia — qualora venisse approvata la riforma Nordio — sembrerebbe avvicinarsi a un modello più simile a quello spagnolo, caratterizzato da una separazione più marcata tra le carriere giudiziarie e requirenti. La principale differenza riguarderebbe il governo delle carriere dei pubblici ministeri, che nel modello italiano resterebbe affidato a un organo autonomo e non direttamente al Ministro della Giustizia. Tuttavia, l’assetto delineato dalla riforma rappresenta per ora soprattutto una cornice generale e molti aspetti del funzionamento concreto del sistema restano ancora da definire. Di conseguenza, qualsiasi valutazione sul suo impatto sugli equilibri di potere rimane necessariamente incerta, poiché il modello potrà prendere forma concreta solo attraverso le successive leggi di attuazione, qualora il Sì dovesse prevalere al referendum.
Anche nel caso italiano, dunque, la questione non riguarda soltanto l’adozione di un modello piuttosto che un altro, ma il modo in cui si intende bilanciare indipendenza della magistratura, responsabilità democratica e rapporto tra i poteri dello Stato. Il confronto comparato può quindi essere utile non tanto per individuare un modello da replicare, quanto per comprendere la complessità istituzionale in gioco e gli equilibri tra giudici, pubblici ministeri e rappresentanti politici.
*Immagine di copertina: [Foto di Christian Lue via Unsplash]
