I triloghi: la “scatola nera” del processo legislativo europeo

I triloghi sono riunioni informali tra le tre istituzioni centrali del processo legislativo dell’Unione europea (UE): Commissione europea, Consiglio dell’UE e Parlamento europeo. Negli ultimi decenni, il loro ruolo è cresciuto al punto da diventare il vero cuore delle negoziazioni su gran parte delle leggi europee.

Eppure, nonostante questa centralità, restano ancora poco conosciuti. La loro natura è in larga parte opaca, tanto da essere spesso descritti come una vera e propria “scatola nera” del processo decisionale europeo.

Ma cosa sono esattamente i triloghi? E quali implicazioni hanno per la trasparenza democratica dell’UE?

Come nascono le leggi nell’Unione europea

Per comprendere i triloghi, bisogna partire dal funzionamento del processo legislativo europeo.

Dopo l’ultima importante revisione dei trattati del 2009, la maggior parte delle leggi viene adottata tramite la “procedura legislativa ordinaria”, che vede coinvolti Parlamento europeo e Consiglio come detentori del potere legislativo.

Il processo inizia normalmente con una proposta della Commissione, l’organo esecutivo dell’UE, che detiene il potere esclusivo di formulare e proporre leggi.

La proposta viene poi esaminata da Parlamento e Consiglio. Durante la fase di prima lettura, il Parlamento può approvare o modificare il testo. Tale versione viene poi trasmessa al Consiglio, che a sua volta può fare altrettanto. Se quest’ultimo introduce modifiche alla versione concordata dal Parlamento, si passa a una seconda lettura, simile alla prima. Qualora il Parlamento approvi senza modifiche la proposta del Consiglio, l’atto viene adottato in quella che è definita “seconda lettura anticipata”. In caso contrario, il Parlamento propone ulteriori modifiche e il testo torna nuovamente all’esame del Consiglio.

Se anche questo passaggio non porta a un’intesa, viene convocato un Comitato di conciliazione, incaricato di elaborare un testo condiviso. Qualora nemmeno quest’ultimo venga approvato, l’atto legislativo non viene adottato.

Sebbene formalmente chiara e ben strutturata, questa procedura può risultare nella pratica lenta e poco adatta a gestire negoziati complessi o politicamente sensibili. È proprio per superare questi limiti che si sono progressivamente affermati i triloghi.

Cosa sono davvero i triloghi?

I triloghi si sono affermati con l’evoluzione della procedura di co-decisione (poi diventata procedura legislativa ordinaria), introdotta per la prima volta dal Trattato di Maastricht (1993). Con le modifiche apportate dal Trattato di Amsterdam (1999), in particolare, è stato possibile per la prima volta concludere accordi già in prima lettura, trasformando i triloghi in uno strumento essenziale per accelerare il processo legislativo. Nella scorsa legislatura (2019-2024), ad esempio, si sono svolti ben 973 triloghi.

In sostanza, si tratta di negoziazioni a porte chiuse tra i due co-legislatori, con la partecipazione della Commissione, finalizzate a raggiungere un accordo su un testo condiviso. Le riunioni sono presiedute alternativamente da Parlamento e Consiglio e possono essere convocate quante volte è ritenuto necessario, in qualsiasi fase del processo legislativo.

Le modalità di avvio dei negoziati sono definite autonomamente da ciascun co-legislatore. Nel Parlamento europeo, ad esempio, la decisione di aprire i negoziati interistituzionali spetta alla commissione competente del dossier in questione, che adotta anche il proprio “mandato negoziale”, ossia la posizione da difendere nel corso delle trattative.

La composizione delle delegazioni è anch’essa sottoposta alla decisione individuale delle istituzioni coinvolte. Il Parlamento è rappresentato principalmente dal relatore del dossier, affiancato da rappresentanti degli altri gruppi politici e dalla presidenza della commissione competente. Il Consiglio partecipa invece attraverso rappresentanti della propria presidenza di turno, ovvero lo Stato membro che ne guida i lavori ogni sei mesi, supportata da funzionari nazionali. Entrambe le istituzioni sono assistite dai rispettivi servizi amministrativi e legali.

La Commissione europea, non possedendo potere legislativo, partecipa ai triloghi con un ruolo formalmente di mediazione (“honest broker”), facilitando il dialogo e fornendo supporto tecnico. Tuttavia, questa neutralità è in genere relativa: la Commissione tende a difendere la propria proposta iniziale e, in casi eccezionali, può anche ritirarla se ritiene che le modifiche ne snaturino l’impianto.

Un processo negoziale multilivello

Col tempo, i triloghi hanno dato vita a un vero e proprio ecosistema decisionale, ben più articolato di quanto suggerisca la loro definizione di riunioni informali.

Al centro vi sono i cosiddetti “triloghi politici”, nei quali si affrontano le questioni più controverse e si definiscono i compromessi principali. Questi incontri possono essere lunghi e particolarmente intensi, riflettendo la sensibilità dei dossier trattati.

Parallelamente, si svolgono incontri tecnici tra funzionari ed esperti, dedicati agli aspetti più dettagliati della legislazione. La distinzione tra dimensione politica e tecnica, tuttavia, non è sempre netta ed è spesso lasciata alla discrezionalità dei negoziatori. Il processo è infatti intrinsecamente ciclico: le soluzioni tecniche influenzano le scelte politiche e viceversa.

A questo si aggiunge una dimensione ancora più informale, fatta di contatti bilaterali tra rappresentanti delle istituzioni, talvolta già nelle fasi preliminari. Questi scambi permettono di sondare le posizioni e facilitare la costruzione di compromessi prima ancora dei triloghi ufficiali.

Tra efficienza e opacità

Il principale vantaggio dei triloghi risiede nella loro capacità di accelerare il processo decisionale. Grazie a questi negoziati informali, oggi la maggior parte delle leggi europee viene adottata già in prima lettura, evitando le fasi più lunghe della procedura formale.

Nella scorsa legislatura (2019-2024), gli accordi in prima lettura hanno rappresentato l’86% del totale, rispetto al 72% del periodo 2004-2009 e al 28% del 1999-2004. Gli accordi in seconda lettura anticipata rappresentano invece oggi il 14%, contro il 25% del 1999-2004. Gli accordi in seconda lettura avanzata o tramite Comitato di conciliazione, invece, sono ormai scomparsi.

Questo guadagno in efficienza si accompagna però a una significativa riduzione della trasparenza. Si tratta di un aspetto particolarmente delicato in un sistema politico spesso criticato per il suo “deficit democratico”, tanto più che il sistema dei triloghi ha di fatto sostituito la procedura formale del Comitato di conciliazione, volta a trovare un accordo su un testo comune secondo modalità codificate dai trattati.

I triloghi, invece, sono informali, si svolgono a porte chiuse e non sono accessibili al pubblico. Le informazioni disponibili dipendono in larga misura dalla volontà delle istituzioni di renderle pubbliche, risultando spesso frammentarie.

Il Parlamento europeo garantisce un certo grado di trasparenza delle informazioni. I membri della squadra negoziatrice riferiscono regolarmente alla commissione competente o ai coordinatori dei gruppi politici, e queste riunioni sono spesso trasmesse online. È attraverso questi momenti che filtrano, indirettamente, alcune informazioni sulle trattative .Il Consiglio, al contrario, rimane più opaco, anche perché molte decisioni vengono preparate in sedi interne (come il COREPER e i gruppi di lavoro tecnici), che non sono pubblici. Infine, la Commissione mantiene un profilo più discreto in ragione della propria “neutralità”, rendendo disponibili poche informazioni sul proprio ruolo nei negoziati.

Le prospettive di riforma

Nonostante non siano esplicitamente previsti dai trattati, i triloghi sono stati negli ultimi anni oggetto di crescenti richieste di regolamentazione e maggiore trasparenza.

Un passaggio significativo si è avuto con la sentenza De Capitani del 2018 della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE). Con questa decisione, la Corte ha riconosciuto il diritto di accesso a documenti centrali del processo negoziale, come il cosiddetto “documento a quattro colonne”, utilizzato per confrontare le versioni elaborate dalle tre istituzioni coinvolte e il testo finale. Ha tuttavia precisato che tale diritto non è assoluto e può essere soggetto a limitazioni, purché adeguatamente giustificate.

Le istituzioni hanno tuttavia reagito in modo diverso e non sempre soddisfacente. Il Parlamento europeo ha introdotto diverse misure per aumentare la trasparenza, tra cui la pubblicazione dei mandati negoziali e delle informazioni sulle delegazioni coinvolte. La Commissione, dal canto suo, ha riconosciuto la necessità di chiarire meglio la partecipazione dei propri rappresentanti ai triloghi, generalmente composta da un Commissario e da funzionari della Direzione generale competente. Il Consiglio, invece, si è limitato a impegnarsi a migliorare l’accessibilità dei documenti e di alcune informazioni, senza però darvi sempre piena attuazione.

Nonostante alcuni progressi compiuti, la trasparenza dei triloghi resta dunque un terreno di tensione tra esigenze di efficienza negoziale e principi democratici, lasciando aperto un dibattito tutt’altro che risolto.

*Immagine di copertina: [foto di Christian Lu via Unsplash]