L’Organizzazione delle Nazioni Unite è, dalla sua fondazione nel 1945, uno dei pilastri e degli elementi costitutivi dell’ordine internazionale sorto a seguito della Seconda Guerra Mondiale. Con 193 Paesi membri, è l’organizzazione intergovernativa più grande del mondo e tramite le sue agenzie specializzate riveste un ruolo fondamentale nelle tematiche più complesse a livello globale.
Nonostante gli impegni intrapresi nella lotta mondiale alla povertà o nel contrasto agli effetti distruttivi del cambiamento climatico, il sistema ONU è però stato spesso definito inefficace relativamente all’obiettivo primario per cui venne costituito, ovvero la prevenzione dei conflitti e il mantenimento della pace, come simboleggiato dai conflitti russo-ucraino e israelo-palestinese, per citare i due più in vita, ma soprattutto dalle decine di conflitti dimenticati nel mondo.
Subentrata all’inefficace Società delle Nazioni, l’ONU nacque, infatti, con lo scopo di evitare il ripetersi di conflitti come la Seconda guerra mondiale, e venne edificata sulle macerie di un mondo devastato dai totalitarismi, dai genocidi e dalle atrocità. L’ONU ha quindi, teoricamente, fornito al mondo un forum permanente di discussione e auspicabile cooperazione per favorire la risoluzione diplomatica delle dispute tra gli stati
Il tallone d’Achille: il Consiglio di Sicurezza
Il Consiglio di Sicurezza è probabilmente l’organo più disfunzionale del sistema ONU. Da una parte, esso, composto dai cinque vincitori di una guerra terminata ormai ottant’anni fa, riflette ancora l’’ordine internazionale emerso alla fine del secondo conflitto mondiale. Dall’altra, il meccanismo stesso attraverso cui opera, con la possibilità da parte dei membri permanenti – i cosiddetti P5 – di usare il potere di veto, ha spesso causato situazioni di paralisi e inefficacia.
Negli anni della Guerra Fredda, il Consiglio di Sicurezza è stato uno dei campi di battaglia tra le potenze occidentali e l’Unione Sovietica, mentre oggi è lo specchio della nuova divisione in blocchi rivali emersa nella comunità internazionale dopo l’invasione russa dell’Ucraina.
Il sistema dei “voti incrociati”, il potere di veto, le rivalità tra i P5 hanno spesso comportato il fallimento del Consiglio di Sicurezza nello scopo del mantenimento della pace e della sicurezza: gli insuccessi più recenti, come l’incapacità di evitare la guerra in Iraq nel 2003, l’invasione dell’Ucraina, o la sanguinosa guerra civile in Sudan, minano la legittimità stessa del Consiglio e influenzano lo scetticismo dilagante sulla reale efficacia dell’intero modello ONU.
Le critiche al Consiglio di Sicurezza sono poi alimentate dalla controversa caratterizzazione dei membri permanenti come guardiani della sicurezza internazionale, che si scontra con la realtà in cui gli stessi costituiscono una minaccia alla pace mondiale.
Gli appelli per riformare la struttura e il funzionamento del Consiglio del Sicurezza convergono verso un comune obiettivo: quello di rendere quest’organo più inclusivo e rappresentativo della realtà contemporanea. Il bipolarismo che caratterizzava il mondo agli albori del Consiglio è stato oggi sostituito dal multipolarismo economico e politico, e nuove potenze reclamano una voce più forte nell’organo esecutivo dell’organizzazione. I “riformisti” chiedono, ad esempio, l’inclusione nei membri permanenti di potenze industriali occidentali come la Germania e il Giappone, di potenze emergenti come l’India, e in generale di una maggiore visibilità per il Sud Globale.
Nonostante i risvolti positivi in termini di equità di rappresentanza e inclusività, l’allargamento del Consiglio di Sicurezza non comporterebbe necessariamente una maggiore efficacia dei processi decisionali. A sbloccare le impasse e le paralisi diplomatiche che spesso minano la credibilità del Consiglio sarebbe probabilmente una riforma del meccanismo di voto, con l’eliminazione o – più realisticamente – la limitazione del potere di veto da parte dei P5. L’ipotesi che le cinque potenze rinuncino al loro potere di veto e a una struttura consolidata in quasi ottant’anni di storia sembra tuttavia lontana dalla realtà.
Un cambiamento nella struttura del Consiglio di Sicurezza richiederebbe l’approvazione da parte dei due terzi dell’Assemblea Generale – inclusi i cinque membri permanenti -, un’ipotesi che, nel contesto delle tensioni geopolitiche attuali, necessiterebbe di un notevole sforzo diplomatico collettivo. Sulla natura delle riforme, poi, esistono almeno 3 diversi indirizzi: uno, la cosiddetta coalizione G-4, punta all’inclusione tra i membri permanenti dei principali potenziali candidati: Germania, Giappone, India e Brasile; il secondo, la coalizione Uniting for Consensus, a cui aderisce l’Italia, sostiene l’espansione del Consiglio da dieci a venti membri; il terzo, l’Africa Group, chiede l’assegnazione di due seggi permanenti a due Paesi africani, potenzialmente Nigeria e Sudafrica.
Nel 2008, l’ONU si è formalmente aperta alla possibilità di negoziazioni inter-governative per proporre riforme del Consiglio di Sicurezza, ma da allora non è stato raggiunto alcun accordo. C’è stato, comunque, un cambiamento nella diplomazia statunitense, che, come illustrato dal discorso del Presidente Biden all’Assemblea Generale del settembre 2022, sostiene ora apertamente l’allargamento del Consiglio a Paesi dell’Africa, dell’America Latina e dei Caraibi.
L’ONU al fronte: Ucraina e Palestina
L’invasione russa dell’Ucraina ha provocato importanti conseguenze per l’ONU: da una parte, ha messo in luce l’aspetto disfunzionale del Consiglio di Sicurezza, di cui un membro permanente ha di fatto minacciato e violato la pace europea; dall’altra, ha esacerbato le divisioni già esistenti, rendendo meno efficace l’operato del Consiglio stesso.
Sebbene abbia fallito nell’intento di evitare una guerra, l’ONU ha riportato un importante successo diplomatico nel contesto del conflitto russo-ucraino con la negoziazione della Black Sea Grain Initiative,che ha permesso l’apertura di un corridoio umanitario per il passaggio del grano ucraino attraverso la Turchia.
L’area di maggiore intervento da parte dell’ONU è senza dubbio quella dell’assistenza umanitaria: nel 2023, le Nazioni Unite hanno fornito assistenza a 11 milioni di persone in Ucraina, consegnando provviste alimentari, mediche, igieniche, nonché servizi di supporto psicologico e educativo. Già prima dell’inizio dell’invasione, l’ONU aveva lanciato lo Ukraine Humanitarian Fund, uno strumento per convogliare le donazioni in unico canale e supportare le organizzazioni umanitarie nelle aree del Donbass.
Inoltre, per la prima volta nella storia dell’ONU un membro permanente del Consiglio di Sicurezza, la Russia, è stato espulso da un’istituzione ONU, il Consiglio per i Diritti Umani, e una commissione d’inchiesta è stata stabilita per raccogliere prove di violazioni di diritti umani e crimini di guerra commessi nell’ Ucraina occupata.
Allo stesso modo, l’ONU è presente tramite un’agenzia specializzata, l’Agenzia delle Nazioni Unite per il soccorso e l’occupazione dei profughi palestinesi nel vicino oriente (UNRWA), nel contesto del conflitto tra Israele e Palestina. L’organizzazione, però, non è immune da controversie: lo scorso gennaio, le autorità israeliane hanno redatto un dossier per denunciare il coinvolgimento di 12 membri dello staff dell’agenzia negli attacchi organizzati da Hamas il 7 ottobre 2023. Sebbene le persone coinvolte siano state licenziate e sia stata aperta un’indagine, diversi Paesi hanno deciso di interrompere i finanziamenti all’UNRWA, tra cui gli Stati Uniti e la Germania, i suoi principali donatori.
Il ruolo dell’ONU per la popolazione civile della Striscia di Gaza, la cui sopravvivenza dipende ora dall’arrivo degli aiuti umanitari, è fondamentale, ma è ostacolato dalle forze armate israeliane che limitano l’ingresso dei convogli umanitari e che hanno anche attaccato un rifugio ONU. Solo le pressioni degli Stati Uniti hanno consentito un maggiore afflusso di aiuti a Gaza.
Anche in questo caso, gli sforzi diplomatici delle Nazioni Unite non hanno evitato la violenza, ma lo scorso 10 giugno il Consiglio di Sicurezza ha appoggiato una risoluzione per il cessate il fuoco nella Striscia di Gaza.
Il piano, proposto dagli Stati Uniti, prevede tre fasi: un cessate il fuoco di sei settimane seguito dal ritiro delle forze israeliane e uno scambio di prigionieri tra le parti, un cessate il fuoco permanente e il rilascio di tutti gli ostaggi, e un piano di ricostruzione della Striscia di Gaza.
La risoluzione è stata accolta con il favore di tutti i membri, permanenti e non, del Consiglio, ad eccezione della Russia, che si è astenuta: il rappresentante della Federazione Russa ha giustificato il voto sulla base della “mancanza di un processo di negoziazione dell’accordo”, ma ha comunque deciso di non utilizzare il potere di veto per bloccare il piano poiché “sostenuto dal mondo Arabo”.
Essendo il Consiglio l’organo esecutivo delle ONU, le sue risoluzioni sono, in teoria, legge: è necessario, però, che la leadership di Hamas e le autorità israeliane accettino il piano e cooperino per la sua implementazione. Se da un lato entrambi gli attori sembrano aver accettato la proposta, alcune dichiarazioni di fonti israeliane che “promettono di continuare la guerra fino all’eliminazione di Hamas” potrebbero comprometterne la riuscita concreta.
Sebbene la notizia dell’approvazione della risoluzione sia senza dubbio uno sviluppo positivo, è da sottolineare come le autorità statunitensi, che pure hanno proposto il piano, abbiano bloccato tre risoluzioni precedenti del Consiglio di Sicurezza sul cessate il fuoco, e che la proposta attuale sia stata approvata solo dopo nove mesi di guerra e oltre 37.000 vittime civili palestinesi.
Abbiamo ancora bisogno dell’ONU?
Nonostante le debolezze strutturali, le impasse decisionali e le inefficienze burocratiche, l’ONU resta l’unica assemblea dal carattere realmente universale che consente ai Paesi membri di mantenere un canale di dialogo costante.
Lo scetticismo e le accuse di inefficienza sono spesso connessi all’immagine del Consiglio di Sicurezza, frequentemente impantanato nei suoi processi decisionali e incapace di offrire risposte immediate alle crisi globali. Ma è importante notare il sistema delle Nazioni Unite abbia dimostrato la capacità e le potenzialità di fornire linee guida e cornici normative per affrontare alcune delle sfide più complesse che attendono l’umanità, come il contrasto al cambiamento climatico, di cui l’ONU è senza dubbio l’autorità leader, e l’assistenza umanitaria alle popolazioni civil nei contesti di crisi.
In tutte le discussioni che riguardano l’ONU, è necessario comprendere lo spirito con cui l’organizzazione è stata concepita dopo una delle pagine più buie dell’umanità, sintetizzato dalle parole di Dag Hammarskjöld, uno dei suoi primi Segretari Generali, “l’ONU non è stata creata con lo scopo di portarci in paradiso, ma con lo scopo di salvarci dall’inferno”. L’ONU non può – e non deve – essere considerato uno strumento miracoloso per la risoluzione di guerre o carestie, ma è uno strumento vitale per ricostruire canali di negoziazione tra Paesi in conflitto, definire strategie globali per la risposta alle emergenze sanitarie e legare insieme le grandi potenze e il Sud Globale in accordi per uno sviluppo più sostenibile.
Il Summit for the Future delle Nazioni Unite, che si terrà il prossimo settembre, sarà un’occasione fondamentale per riflettere sull’operato dell’intero sistema ONU e portare sul tavolo nuove idee e soluzioni per aumentarne l’efficacia. Uno dei temi già presenti in agenda è precisamente il Consiglio di Sicurezza.
Per riflettere sulle prospettive future dell’ONU, sarebbe utile volgere lo sguardo al passato e a come il Consiglio di Sicurezza sia stato, durante la Guerra Fredda, una delle piattaforme della cosiddetta “quiet diplomacy”: l’intervento neutrale dell’ONU e delle sue forze di peacekeeping in scenari di crisi come il Canale di Suez nel 1956 o il Congo nel 1960 ha creato delle zone cuscinetto tra le due superpotenze antagoniste che hanno consentito una graduale de-escalation in quelli che avrebbero potuto trasformarsi da guerre proxy a scontri diretti.
In un momento di profonde tensioni non solo tra l’Occidente e la Russia, ma anche tra gli Stati Uniti e la Cina, il Consiglio potrebbe tornare ad essere lo strumento di ordine e di de-escalation giusto per “salvarci dall’inferno”.
*United Nations logo at the UN headquarters in New York City [crediti foto: Bernd Dittrich, Unsplash, Unsplash License]
