L’autonomia differenziata dalle origini ad oggi

Il testo sull’autonomia differenziata è diventato legge il 26 giugno 2024. La proposta di legge era stata presentata dal ministro per gli Affari regionali Calderoli. Tale legge discende dalla riforma costituzionale del titolo V varata nel 2001, in base alla quale le regioni possono chiedere allo Stato una serie di competenze esclusive su 23 materie di politiche pubbliche. Cerchiamo, dunque, di comprendere le origini dell’autonomia differenziata e cosa accadrà dopo l’approvazione della legge in materia.

Le origini dibattute dell’autonomia differenziata

Il 25 giugno la presidente del Consiglio Giorgia Meloni ha difeso il disegno di legge sull’autonomia differenziata approvato dalla Camera a giugno 2024, dopo che era stato già approvato dal Senato. Meloni ha criticato i partiti all’opposizione, oggi contrari alla nuova legge approvata dal Parlamento, dicendo che l’autonomia differenziata “era già in Costituzione grazie alla sinistra”.

A riprova delle affermazioni della Presidente, la possibilità di ottenere più autonomia per le regioni a statuto ordinario – diversamente da quelle a statuto speciale – è stata introdotta con la riforma del titolo V della Costituzione portata a termine dal secondo governo Amato, sostenuto dal centrosinistra. Va notato che la riforma, pur ampliando le prerogative delle regioni a statuto ordinario, avvicinandole a quelle a statuto speciale, è una forma di federalismo peculiare. Infatti, la riforma è stata introdotta dopo l’unità del Paese e la centralizzazione dello Stato e per la rilevanza che assegna alle istituzioni comunali e provinciali.

Lo schieramento in difesa della legge recentemente approvata è avvenuto a seguito di una violenta rissa scoppiata alla Camera dopo la discussione sull’autonomia differenziata. Il disegno di legge, anche se trae origine da un progetto dei partiti della sinistra, risulta essere un punto chiave nel programma elettorale della coalizione di centro destra presentato per le elezioni politiche del 2022.

Quali novità ha apportato la riforma del titolo V?

La riforma del titolo V è avvenuta il 18 ottobre 2001 e ha comportato una revisione degli articoli 114-119 della Costituzione, dando un nuovo ruolo agli enti locali, pur senza inficiare l’articolo 5 della Costituzione che afferma che la Repubblica è “una ed indivisibile”. La riforma è stata avviata negli anni Novanta con la Legge n. 142 riguardante i poteri delle autonomie locali, la quale creò una forma di iniziale decentramento.

La riforma del titolo V è figlia di un aspro dibattito che sin dall’unità d’Italia ha visto opporsi la volontà di unità amministrativa contro il desiderio di avviare una forma di federalismo. Il principale contributo di tale riforma è certamente l’attuazione del principio di sussidiarietà, tramite l’attribuzione di maggiore libertà agli enti locali e la limitazione della presenza dello Stato solo qualora sia necessario.

Cosa comporta la legge Calderoli?

Dal 2001 al 2009 si è assistito ad una spinta verso l’autonomismo degli enti locali, ciò ha comportato uno spostamento di potere dal centro alla periferia, senza però dare vita ad un federalismo politico, poiché questo violerebbe i principi costituzionali. La legge Calderoli – che assume il nome del promotore Roberto Calderoli – è la n. 42 del 05 maggio 2009 ed ha avuto piena realizzazione solo con l’approvazione dell’autonomia differenziata nel giugno 2024.

La legge Calderoli vuole favorire una dottrina politico-economica che si propone di stabilire una proporzionalità diretta tra le imposte riscosse da un ente territoriale e le imposte effettivamente utilizzate dall’ente stesso. Il federalismo fiscale dovrebbe evitare un sistema di cosiddetti “finanziamenti a pioggia”, favorendo una forma di spesa standard, ovvero di determinazione preventiva dei fondi raccolti e da spendere, evitando gli sprechi. Inoltre, si vorrebbe migliorare la distribuzione dei servizi, che dovrebbero essere finanziati da risorse proprie reperite grazie a una condotta responsabile e al contenimento della spesa pubblica.

Il principio del federalismo fiscale appare, dunque, una buona pratica, ma presenta un rilevante problema di attuazione: individuare gli effettivi costi sopportati dagli enti locali per realizzare servizi, evitando gli sprechi insiti nelle richieste di spesa effettiva.

Il federalismo fiscale vorrebbe migliorare la gestione della spesa pubblica, ridurre il livello degli sprechi rispetto ai costi effettivi e massimizzare i servizi. Ciò dovrebbe essere accompagnato da una forma di autonomia tributaria, dalla solidarietà tra gli enti e dall’attenzione alle esigenze dei cittadini e alla gestione efficiente delle risorse impiegate a tutti i livelli di governo.

I Livelli Essenziali di Prestazione

Già nella legge Calderoli venivano classificati tre diversi livelli di spesa per le regioni, date le esigenze delle stesse, alcune delle quali sono essenziali, altre non lo sono. Per l’appunto, alcune materie di spesa possono richiedere che siano fissati dei livelli essenziali di prestazioni (LEP), altre materie non li necessitano. Infine, altre funzioni comportano contributi statali e cofinanziamenti nazionali.

I LEP sono stabiliti in base ai cosiddetti costi standard, i quali stabiliscono come ripartire i fondi tra gli enti; ciò garantisce una maggior responsabilità di spesa, spingendo gli enti a spendere solo i fondi ad essi concessi. I costi non essenziali sono coperti dai tributi raccolti delle regioni e solo in parte da un fondo perequativo che dovrebbe essere utile a colmare i disavanzi delle regioni e le disparità tra queste. Se il contributo del fondo non fosse sufficiente, nemmeno unitamente ai fondi propri, allora la singola regione dovrebbe tagliare i servizi e aumentare le tasse per far fronte alla mancanza di fondi. Questo ridurrebbe la tendenza all’assistenzialismo, che danneggia il paese limitandone l’efficienza.

Secondo l’attuale legge i LEP indicano una soglia necessaria per rendere effettivi i diritti sociali e civili dei soggetti. In tal modo, si rende l’accesso ai servizi equo, i rapporti finanziari tra Stato e autonomie territoriali divengono trasparenti e si allocano le risorse in modo giusto per superare i divari territoriali.

L’attuale disegno di legge in poche parole

Il testo di legge – approvato da entrambe le Camere e promulgato dal presidente della Repubblica il 26 giugno 2024 – sancisce che la riforma viene approvata rispettando l’unità nazionale, la volontà di rimuovere discriminazioni e disparità dei servizi sul territorio e la coesione economica, sociale e territoriale della Nazione. Si segnala, inoltre, la volontà di assicurare l’attuazione del principio di sussidiarietà.

La riforma della Costituzione definisce i principi generali per l’attribuzione alle regioni a statuto ordinario di ulteriori forme e condizioni di autonomia, ma anche delle condizioni per modificare o revocare l’autonomia alle stesse e le procedure di approvazione delle intese tra Stato e regione. Le funzioni decentrate riguardano materie o ambiti di materie riferibili ai diritti civili e sociali che saranno garantiti equamente sul territorio nazionale subordinatamente ai relativi LEP.

L’atto di iniziativa del negoziato tra Stato e regione viene avviato dall’ente regionale – sentiti gli enti locali territoriali – e viene principalmente gestito dal presidente del Consiglio, dal ministro per gli Affari Regionali e le Autonomie e dai ministri competenti per materia. Decorsi 60 giorni per la discussione dell’iniziativa, si può già avviare l’intesa, se questa non riguarda materie in cui sono definiti dei LEP e serve solamente la comunicazione dell’iniziativa di autonomia al Parlamento e alla Conferenza permanente tra Stato, regioni e province autonome. Inoltre, il governo è stato delegato di sancire i criteri per la determinazione dei LEP entro due anni dalla data di promulgazione della legge.

Dopo la revisione della richiesta, vengono adottate le opportune raccomandazioni che tengano conto dell’appropriatezza e dell’efficienza nell’uso delle risorse da parte delle regioni.

La regione determina la durata dell’intesa, che però non deve superare i 10 anni. Durante questo periodo, inoltre, l’intesa può essere modificata o cessata se viene a mancare l’attuazione dei requisiti richiesti per garantire l’efficienza dell’intesa e del trasferimento delle funzioni. Decorsi i termini dell’intesa, questa si intende rinnovata per un uguale periodo di tempo, salvo diversa disposizione.

Le materie su cui potenzialmente può essere chiesta l’autonomia sono 23. Infatti, l’art. 116 Cost. consente alcune forme e condizioni particolari di autonomia oltre alle 20 già elencate all’art. 117 Cost; le quali, pur essendo di legislazione esclusiva dello Stato, possono essere attribuite alle regioni tramite una legge.

Tra le 23 materie, 9 sono state ritenute dalla Commissione Cassese non-leppizabili, cioè non vincolate al finanziamento dei LEP, e pertanto immediatamente trasferibili; queste sono:

1. Rapporti internazionali e con l’Unione europea;
2. Commercio con l’estero;
3. Professioni;
4. Protezione civile;
5. Previdenza complementare e integrativa;
6. Coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;
7. Casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale;
8. Enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale;
9. Organizzazione della giustizia di pace.

Il governo dovrà stabilire i LEP con uno o più decreti legislativi, dunque, finché il governo non avrà determinato i LEP, le regioni non potranno avviare la richiesta di maggiore autonomia. Nonostante ciò, nelle 9 materie per le quali non è prevista la determinazione dei LEP, si potrebbe già inviare al governo la richiesta di maggiore autonomia.

Pro e Contro della riforma

Alla luce della precedente analisi si possono individuare alcuni punti a favore della riforma e altri contrari.

I principali vantaggi potrebbero essere la strutturazione di un’azione politica che offra agli enti locali dei target a cui adeguarsi, cosicché si sviluppi una spesa virtuosa del denaro pubblico. Secondariamente, il monitoraggio dei LEP, dei livelli di offerta e dei costi di produzione consente di ridurre gli eccessi di spesa e gli sprechi degli enti. Infine, la legge consente di raggiungere l’equilibrio di bilancio negli enti, tagliando i costi sui servizi qualora questi siano sproporzionati e individuando il malfunzionamento nella gestione dei servizi.

Gli svantaggi derivano principalmente dalle decisioni sull’implementazione della riforma: servirebbe specificare meglio i livelli di LEP a cui dovrebbero adeguarsi le regioni, che dovrebbero essere studiati a seconda del territorio e delle sue caratteristiche demografiche, culturali, economiche, sociali e ambientali. La diversità degli enti dovrebbe essere considerata una ricchezza, mentre i LEP parrebbero obbligare tutti a raggiungere un certo standard che però rischia di penalizzare alcuni territori. Inoltre, il Parlamento non avrebbe alcuna voce in merito negli accordi Stato-regione, perché il Consiglio dei ministri ricopre i compiti principali, escludendo le altre istituzioni.

Il referendum

In tutta Italia a partire dal 20 luglio 2024 è iniziata la raccolta firme per avviare il procedimento di referendum abrogativo della legge sull’autonomia differenziata. Questa iniziativa ha coinvolto e unito tutte le forze di centrosinistra: Pd, Movimento 5 Stelle, Alleanza Verdi-Sinistra, Italia Viva e +Europa, unitamente a movimenti sindacali, sociali e associativi.

I gruppi si sono uniti sostenendo che tale riforma spezza l’Italia, aumenta le disuguaglianze tra le regioni italiane, colpendo i principali diritti di tutti i cittadini. Inoltre, si rischierebbe di dividere le regioni su materie fondamentali e aumentare la burocrazia.

Il referendum abrogativo secondo l’art. 75 Cost. sarà possibile se si arriverà a quota 500.000 firme per abrogare totalmente o parzialmente la legge sull’autonomia differenziata, sempre se ritenuto ammissibile dalla Corte costituzionale.

*Immagine di copertina: [Foto di Roberto Bellasio via Pixabay]