Il dibattito tecnico sul referendum è saturo e talvolta confuso. In questa analisi vengono riassunte le principali posizioni di giuristi, associazioni e studiosi che sostengono la riforma. In ciascun paragrafo verrà mostrata una della motivazioni per votare SÌ al Referendum costituzionale sulla giustizia.
Il processo accusatorio e la “chiusura ordinamentale” della separazione delle carriere
Le origini della riforma sulla giustizia che verrà sottoposta a referendum il 22 e 23 marzo 2025, sono da ricercarsi, in prima battuta, nelle origini e negli sviluppi del sistema processuale italiano.
L’entrata in vigore della Costituzione il primo gennaio 1948 comportò gradualmente la necessità di una revisione delle norme di stampo autoritario contenute nel codice di procedura penale promulgato nel 1930 e voluto dall’allora Guardasigilli Rocco.
Quel codice, nato per assecondare gli obiettivi di politica del diritto fissati dallo Stato fascista, conteneva infatti un impianto inquisitorio. Per tale si intendeva un sistema processuale sprovvisto di garanzie a favore dell’imputato e fondato sui principi della segretezza, della presunzione di colpevolezza, dell’assenza di limiti all’ammissibilità delle prove, nonché del “cumulo di funzioni” tra giudice istruttore, il quale poteva esercitare poteri tradizionalmente affidati all’accusa, e pubblico ministero, che, pur essendo parte, cumulava i poteri del giudice.
Il risultato fu disastroso, e portò ad uno svilimento, tra tutte, della più grande conquista del codice napoleonico – da cui l’Italia aveva anzitempo tratto ispirazione -, rappresentata dalla separazione delle funzioni processuali a garanzia dell’imputato.
Il legislatore repubblicano, affiancato dal sindacato di costituzionalità della neonata Consulta, si diede da fare nel corso degli anni al fine di abrogare le disposizioni di matrice fascista, e riconsegnare alla collettività un processo giusto e rispettoso dei diritti fondamentali di difesa. Ciò nonostante, continuava ad operare il “Cumulo di funzioni” tra giudice, che poteva svolgere indagini d’ufficio, e PM, il quale esercitava poteri coercitivi e istruttori che sarebbero dovuti spettare solamente al primo. Il processo aveva quindi un impianto “cooperativo” tra due parti, ad evidente danno dell’imputato.
Il prodotto di queste considerazioni sfociò nel nuovo codice di procedura penale entrato in vigore nel 1988 e passato alla storia come “Codice Vassalli”. Quest’ultimo interveniva, per quanto ci interessa, sulla commistione tra giudice e procuratore, cristallizzando il principio della separazione delle funzioni e delle fasi del procedimento. Tradotto, ognuno doveva svolgere un compito specifico al fine di costruire un processo in cui il PM, che svolgeva le indagini, portasse all’attenzione del giudice, che non aveva mai prima d’allora sentito parlare di quello specifico caso, le prove che aveva raccolto. A sua volta il giudice, sentito l’imputato in un dialogo fondato sul contraddittorio, avrebbe valutato se assumerle e che importanza dare loro. Questo modello rafforzava in particolare la presunzione di innocenza e l’oltre ogni ragionevole dubbio che deve convincere un giudice estraneo ai fatti.
L’agone dialettico tra accusa e difesa, sottoposte al controllo del giudice – arbitro del processo – ha portato il legislatore a decidere di innalzare queste garanzie a principi costituzionali. Così, nel 1999, ha modificato l’art. 111 della Costituzione che ad oggi prevede che la legge regoli il “giusto processo” – collegato alla tutela dei diritti inviolabili della persona – nel contraddittorio tra le parti, poste in condizione di parità davanti ad un giudice terzo e imparziale.
L’imparzialità impone che non vi siano legami di alcuna natura tra il giudice e le parti, tra cui viene annoverata anche la figura del Pubblico Ministero. La terzietà concerne invece il diverso piano ordinamentale che deve separare gli attori del processo dal loro arbitro che, ascoltandoli, dovrà liberamente giungere ad una decisione.
Nonostante questo schema sia stato inserito nella Carta fondamentale, è ad oggi afono. Il disegno costituzionale riformato ha inteso introdurre un modello formalmente accusatorio del processo, rafforzato proprio da quella terzietà del giudice dinanzi a parti poste in condizioni di parità.
Questa parità tra accusa e difesa sembra rimasta parzialmente inattuata. A ben vedere, oggi sussiste un innegabile vincolo di colleganza tra PM e Giudici che può essere fonte di equivoci e distorsioni. Questi sono di fatto colleghi. Svolgono lo stesso concorso, si formano presso la stessa Scuola Superiore della Magistratura, abitano spesso gli stessi uffici, condividono interessi di corrente, svolgono insieme le valutazioni di professionalità, eleggono i membri del CSM votandosi a vicenda, contribuiscono insieme, una volta eletti, a nominare i dirigenti degli uffici e a svolgere i procedimenti disciplinari a carico dei propri stessi colleghi, possono, infine, seppur raramente, passare da una funzione all’altra.
È opportuno rimarcare come non solo l’imparzialità, ma anche l’apparenza di imparzialità, sono fondamentali in un processo equo e giusto. E questa apparenza di imparzialità purtroppo non riesce, oggi, ad essere pienamente garantita.
La riforma costituzionale intende perciò separare le carriere in modo netto, operando una modifica ordinamentale che resista al cambio di maggioranza in Parlamento o al mutamento della legislazione ordinaria. Tale separazione, per scardinare la commistione di interessi che ancora uniscono incolpevolmente giudici e PM, può avvenire solo con un intervento alla fonte.
La creazione di due distinti CSM, presieduti a garanzia ulteriore della loro autonomia dal Presidente della Repubblica, comporta quindi una separazione di diritto tra magistrati giudicanti e requirenti, non già indebolendone le prerogative, ma rafforzandone le garanzie di una carriera libera da commistioni di qualsiasi natura e vocata unicamente allo svolgimento sovrano delle proprie attribuzioni.
I lavori di Giudice e Pubblico Ministero non sono simili. Le competenze loro richieste sono profondamente diverse. Al primo è richiesta la piena adesione alla “cultura della giurisdizione” arricchita da qualità personali che lo mantengano lucido, pragmatico, imparziale davanti ai fatti di causa, nonché una vasta e profonda cultura giuridica che gli permetta di svolgere un’attenta attività di interpretazione della legge, di comparazione tra diverse fonti e fornito di spirito critico e spiccata sensibilità costituzionale. Il secondo, invece, necessita di essere valutato sulla base di caratteristiche attinenti alla sua sensibilità di indagine, alla ponderazione, all’intuito, alla capacità direzionale e di lavoro in squadra. Insomma, al PM spetta aderire ad una “cultura dell’inquisizione” che gli fornisca strumenti e competenze per poter svolgere in modo mirato, specifico e oggettivo la propria attività sempre nel quadro che le regole costituzionali gli impongono.
Se è vero che una volta diventati magistrati entrambe le figure svolgono una formazione anche mirata a sviluppare competenze specifiche, è altrettanto vero che essi provengono da un medesimo concorso in cui vengono valutate spesso competenze distanti da quelle che saranno chiamati a mettere in pratica una volta preso possesso delle loro funzioni.
E così la separazione delle carriere marcia simmetricamente con la separazione delle procedure di accesso alla magistratura, affinché un Pubblico ministero forte di un concorso specifico, una formazione mirata e una spiccata attitudine alle indagini, nonché di una maggior garanzia di autonomia e indipendenza cristallizzata dal nuovo art. 104 della Costituzione, davanti ad un giudice davvero terzo e imparziale, garante dei diritti processuali dell’imputato, non avrà altra scelta che competere in uno stato di parità – seppur asimmetrica – con l’avvocato difensore. In tale prospettiva, tra qualche manciata d’anni – perché questi sono i tempi naturali di rinnovamento della magistratura -, potremo dire di avere effettivamente un’accusa e una difesa realmente equidistanti dal giudice.
Il sorteggio come strumento per superare il problema delle correnti
Abbiamo già avuto modo di approfondire il tema del sorteggio qui. Il sorteggio non è sconosciuto al nostro ordinamento. Basti pensare che questo viene già impiegato (con modalità analoghe a quelle della riforma) per la selezione dei giudici aggregati alla Corte costituzionale per i procedimenti di accusa contro il Presidente della Repubblica, così come per la composizione del Tribunale dei Ministri o per la formazione delle Corti d’assise e delle Corti d’assise d’appello.
La scelta di questo strumento si è resa necessaria al fine di porre rimedio al fenomeno della degenerazione correntizia. Se da un lato la libertà associativa dei magistrati deve essere garantita in forza di un diritto costituzionale inviolabile, dall’altro va rimarcato come nel corso degli anni queste associazioni abbiano costruito un sistema di politicizzazione delle elezioni per il Consiglio Superiore della Magistratura e di lottizzazione e scambio delle conseguenti nomine dei dirigenti degli uffici giudiziari.
Dalla nascita del primo CSM sono state cambiate ben otto leggi elettorali, provando a svincolare i magistrati eletti dall’appartenenza all’una o all’altra corrente. Ha prevalso tuttavia la capacità dei giocatori di adattarsi ad ogni regola del gioco. Ciò ha portato, oggi più che mai, il legislatore a prendere atto del dato secondo il quale nessun sistema elettorale ha mai consentito a magistrati slegati dalle correnti di essere eletti.
A ben vedere il sorteggio è un istituto che a più riprese è stato avanzato al fine di risolvere questa sostanziale discriminazione interna alla magistratura. E a sostenerlo più convintamente è stato proprio il movimento “Articolo 101”, gruppo rappresentato nell’ANM composto da magistrati che si pongono come obiettivo quello di superare le logiche di appartenenza politica che condizionano e hanno condizionato il CSM.
Insomma, sorteggiare i membri del CSM permetterebbe di avere un Consiglio privo di maggioranze correntizie che vincolino le nomine o le decisioni come accade in un organo rappresentativo qual è invece il Parlamento. Viceversa, si avrebbero magistrati che, non dovendo rendere conto a nessun elettorato, sarebbero liberi di valutare la carriera dei propri colleghi con oggettività e sulla base di criteri realmente di merito.
Bisogna comunque ricordare che l’estrazione avrebbe luogo in un bacino di soggetti qualificati che hanno superato concorsi altamente selettivi e che, si presume, possano dedicarsi quattro anni a valutare le qualità dei loro colleghi, laddove quotidianamente possono disporre delle nostre vite e dei nostri beni.
L’Alta Corte disciplinare
Il giudizio disciplinare si distingue nettamente da quello penale o civile poiché è teso ad orientare i comportamenti dei soggetti che, appartenendo a certe categorie – come la magistratura – necessitano di preservarne il prestigio. Serve poi anche per tutelare i terzi che entrino in contatto con l’esercizio delle loro funzioni.
Insomma, quella disciplinare è una responsabilità, per giudici e pubblici ministeri, verso lo Stato che si attende dai propri più alti funzionari il rispetto di un modello di diligenza e professionalità prestabilito.
Il giudizio disciplinare, così come disegnato dalla riforma dell’ordinamento giudiziario operata con le leggi 150 del 2005 e 109 del 2006, è costruita intorno a valori cardine che devono guidare l’attività del magistrato, quali l’imparzialità, la diligenza, la laboriosità, la correttezza e la professionalità.
Ora, il modello di giudizio disciplinare non ha mai dimostrato di dare grande prova di sé. Se si guardano alcuni dati se ne comprende immediatamente la ragione. Nel 2024 si è raggiunto il numero record di 95,8% di archiviazioni pre-disciplinari. Ciò vuol dire che su dieci esposti che giungono al Procuratore Generale meno di uno viene portato davanti alla sezione disciplinare.
Ancora, dal 2021 ad oggi si è registrato un calo vistoso e costante delle azioni disciplinari, dalle 156 del 2019 alle 80 del 2024.
Considerando infine il quadriennio 2020-2024, di quel 4% di casi giunti all’attenzione del CSM, la percentuale media di condanne è stata del 24%.
Questi dati, se da soli considerati, ci dicono poco. Ma nella più complessiva valutazione dello stato di salute dell’ordine giudiziario, ci portano ad una considerazione posta a fondamento della riforma costituzionale. Il giudizio dei magistrati verso i loro colleghi ha dato prova di essere di forte impianto corporativistico. Chiedere agli eletti di giudicare gli elettori appare un cortocircuito di logica intuizione. L’appartenenza poi, all’una o all’altra corrente, porta spesso ad un giudizio disciplinare più favorevole e tante volte perdonista.
Ciò non significa che tutti gli esposti debbano portare ad una condanna, ma che comunque l’attitudine del magistrato alla sua funzione debba essere accertata con maggior diligenza e obiettività.
Per questa ragione l’istituzione di un terzo organo – l’Alta Corte disciplinare – anch’esso sorteggiato, seppur in modalità lievemente diverse ai due CSM, e composto da profili altamente qualificati, vuole rompere il vincolo di rappresentanza che oggi contraddistingue l’imputato di un processo disciplinare e i suoi giudici.
In definitiva, possiamo affermare che l’impianto attorno a cui ruota il referendum del 22 e 23 marzo, affondi le proprie radici nella storia costituzionale della magistratura. Quest’ultima, se la riforma verrà approvata, potrà uscirne tutt’altro che indebolita. Anzi, da qui ne uscirà più aderente al processo accusatorio voluto dall’art. 111 della Costituzione, con maggiori garanzie per i Pubblici Ministeri e svincolata dall’appartenenza correntizia e più vocata al merito ed alla professionalità.
È opportuno rilevare che le riforme costituzionali non hanno mai lo scopo di risolvere un singolo problema concreto e che spesso rivelano i loro effetti nel corso degli anni. Ciò che importa tuttavia è che nella Carta fondamentale si cristallizzino dei principi di natura ordinamentale che consentano ai loro contenuti di resistere alla forza della politica e del tempo.
*Immagine di copertina: [Foto di Tingey Injury Law Firm su Unsplash]
