Il dibattito tecnico sul referendum è saturo e talvolta confuso. In questa analisi vengono riassunte le principali posizioni di giuristi, associazioni e studiosi che non sostengono la riforma. In ciascun paragrafo verrà mostrata una della motivazioni per votare NO al Referendum costituzionale sulla giustizia.
E il parlamento dov’é?
Le ragioni del no che sottostanno alla riforma prendono avvio da un’aspra critica di metodo. È infatti opportuno rimarcare preliminarmente come questa riforma costituzionale sia giunta ad approvazione senza alcuna possibilità di dibattito o di emendamento sul disegno di legge governativo. La “ghigliottina” promossa dalla maggioranza sul testo di riforma sulla giustizia contrasta profondamente con lo spirito con cui i nostri Costituenti hanno disciplinato il potere di revisione costituzionale all’art. 138 della Costituzione. Nelle intenzioni desumibili dai lavori preparatori alla Costituzione, era evidente la volontà di garantire il più ampio consenso e dibattito intorno ad ogni proposta di modifica alla Carta fondamentale. Ciò è dimostrato dalla natura puramente residuale e oppositiva che si decise di dare all’istituto del referendum. La regola imponeva che si cercasse di raggiungere la maggioranza dei due terzi in seconda deliberazione e, solo qualora non si fosse riuscito a trovare un consenso sufficientemente vasto, si ricorresse come extrema ratio alla consultazione popolare.
Oggi invece, lo strumento del referendum, ha assunto un carattere quasi plebiscitario. In particolare, la riforma della giustizia viene sottoposta all’approvazione dei cittadini italiani senza che si siano percorse strade serie verso un dialogo parlamentare costruttivo e plurale.
Uno strumento sbagliato…
Ancora deve osservarsi poi, che la scelta dello strumento della revisione costituzionale può apparire inopportuno. Come specificato infatti dalla sentenza numero 37 del 2000 della Consulta “pur considerando la magistratura come un unico “ordine”, soggetto ai poteri dell’unico Consiglio superiore (art. 104), [la Costituzione ndr.] non contiene alcun principio che imponga o al contrario precluda la configurazione di una carriera unica o di carriere separate fra i magistrati addetti rispettivamente alle funzioni giudicanti e a quelle requirenti, o che impedisca di limitare o di condizionare più o meno severamente il passaggio dello stesso magistrato, nel corso della sua carriera, dalle une alle altre funzioni”.
Tradotto, se si volesse separare le carriere lo si potrebbe fare senza mettere mano alla Costituzione. Era sufficiente prevedere con una legge ordinaria di ordinamento giudiziario la distinzione istituzionale tra Giudici e Pubblici Ministeri.
Un problema che non c’è
A queste considerazioni si deve altresì aggiungere il dato relativo ai passaggi tra funzione giudicante e funzione requirente. La riforma Cartabia, intervenuta nel 2022, ha limitato notevolmente il fenomeno delle cosiddette “porte girevoli”. In particolare, ha previsto la possibilità di effettuare il passaggio una sola volta nei primi nove anni dal primo impiego per permettere ai giovani magistrati di poter “correggere” la propria carriera nel caso in cui, per ragioni di vacanze negli uffici giudiziari, siano finiti a svolgere una funzione che non volevano svolgere. Prendiamo l’esempio di colui che, sognando da sempre di fare il PM, sia arrivato negli ultimi posti al concorso per l’accesso alla magistratura, e sia perciò finito a fare il giudice civile.
Oggi, i dati del CSM ci indicano che i passaggi di funzione si attestano stabilmente sotto la soglia dell’1%, quindi sono molto rari. Inoltre, la separazione nei fatti c’è già. Chi infatti decidesse di trasferirsi alla funzione requirente non potrà più esercitare nella circoscrizione in cui ha prestato fino ad allora servizio come giudice.
La terzietà del giudice, inoltre, è un obiettivo che viene già efficacemente conseguito dal rispetto delle norme processuali. Istituti come l’incompatibilità, l’astensione o la ricusazione, comportano già oggi che il giudice riesca a soddisfare i migliori canoni di imparzialità.
Va poi aggiunto che chi è contrario alla riforma rileva come le norme così come modificate in Costituzione non abbiano alcun impatto sui cittadini. La separazione delle carriere e il conseguente sdoppiamento del CSM comporteranno più costi, più burocrazia e nessuna accelerazione dei tempi del processo.
Se non altro la giustizia sembra avere problemi ben più urgenti rispetto ad una riforma di carattere ordinamentale.
Infine, si ritiene che la separazione delle carriere rischi di far perdere al Pubblico Ministero la “cultura comune della giurisdizione”. Per tale si intende quel patrimonio comune di valori atti a garantire l’equilibrio, l’imparzialità e la ponderazione soprattutto nella fase inquirente del procedimento penale. Questo comporterebbe una perdita, da parte del PM, della cultura delle garanzie e della capacità di elaborare una ragionevole previsione di condanna, ad evidente detrimento degli interessi della persona sottoposta alle indagini.
Il sorteggio e i rischi della sua degenerazione
Il sorteggio dei componenti (in particolare, di quelli togati) del CSM è certamente il profilo più problematico della riforma. Questo rappresenterebbe infatti, una sorta di scelta obbligata a fronte del fenomeno delle correnti. Il messaggio di fondo che traspare chiaramente da tale idea è che la magistratura non sappia auto-governarsi e abbia abusato della propria autonomia e, perciò, debba essere punita attraverso la sottrazione del fondamentale potere di eleggere i propri rappresentanti.
Ammesso che in passato ci siano stati degli episodi deprecabili di commistione fra politica e magistratura che hanno riguardato alcuni componenti del CSM, la magistratura tutta in questi anni ha lavorato seriamente e responsabilmente per rimediare al danno reputazionale sanzionando quegli esponenti che ne hanno macchiato l’immagine. Questo dimostra ulteriormente come le azioni stigmatizzabili di pochi magistrati non possano rispecchiare l’intera classe e, soprattutto, non giustifichino in alcun modo lo strumento del sorteggio.
In primis, occorre sottolineare che le c.d. correnti sono un fenomeno fisiologico e spontaneo: è perfettamente normale che in ogni ambiente di lavoro si formino dei gruppi di colleghi che la pensano allo stesso modo su come interpretare la propria funzione e svolgere la propria professione. Questo non mette in alcun modo a repentaglio l’imparzialità dei magistrati o la buona amministrazione della giustizia. Inoltre, si deve considerare che il CSM non è semplicemente un organo amministrativo: è molto di più. Esso costituisce una delle più importanti garanzie dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura, dal momento che ne tutela le prerogative e porta avanti, a livello istituzionale, le sue istanze attraverso il CSM e i poteri ad esso attribuiti. Questi poteri, tuttavia, dipendono dall’autorevolezza dei suoi componenti, soprattutto nella componente togata e, dunque, se essi non venissero più eletti ma sorteggiati, la voce del CSM diventerebbe inevitabilmente più debole. Questo non significa ovviamente ritenere che alcuni magistrati siano incapaci o meno bravi di altri; significa riconoscere un dato di fatto presente in tutte le categorie lavorative: una persona che è bravissima nello svolgere la sua professione può, si badi, non avere l’attitudine e le capacità di ricoprire un ruolo di rappresentanza e di amministrazione. Le competenze richieste sono infatti diverse e non interscambiabili.
Il sorteggio temperato
L’elemento più critico, tuttavia, è il seguente. Il sorteggio sarà secco per la componente di magistrati, mentre per quella laica sarà filtrato, nel senso che avverrà sulla base di un elenco (di cui non si conosce la lunghezza) predisposto dal Parlamento. La sperequazione è evidente. Questa comporta che i componenti laici del CSM avranno un’influenza maggiore di quella che hanno ora, nella misura in cui, nel portare avanti le loro istanze, non affronteranno magistrati che, essendo stati eletti, sono preparati e adatti per quel ruolo; bensì, siederanno con soggetti che non hanno magari idea di come funzioni l’attività del CSM e che non possiedono spiccate doti dirigenziali. Di qui il rischio concreto è che l’influenza del potere politico sull’organo di governo autonomo della magistratura aumenti, rischiando, se non in teoria, quantomeno in pratica di minare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura attraverso una maggior coesione della componente laica in seno al Consiglio.
L’Alta Corte disciplinare
Uno dei temi più problematici e più discussi è rappresentato proprio dall’introduzione di una Alta Corte disciplinare deputata ad assumere l’esclusiva competenza nel giudizio disciplinare del magistrato. Oggi, infatti, la responsabilità disciplinare è prerogativa di una sezione specifica del CSM che la esercita con un numero di sanzioni in linea con i corrispettivi europei. I problemi sono tuttavia ben altri. Appare illogica la decisione di separare giudici da PM per poi riunirli nuovamente sotto l’egida della Alta Corte.
Occorre infatti premettere che il giudizio disciplinare tradizionalmente si ritiene un giudizio domestico. Ciò significa che sulle regole che delineano il modello professionale del magistrato appare coerente che a giudicarlo sia l’organo di governo autonomo a cui lui stesso fa riferimento lungo tutta la propria carriera eleggendo coloro che ritiene più idonei a svolgere tali funzioni. Questo modello di giustizia domestica la si ritrova in pressoché tutta la Pubblica Amministrazione e l’istituzione di una corte estranea al circuito del Consiglio Superiore appare agli effetti un unicum.
A ben vedere, si sarebbe potuto mantenere una autonoma sezione disciplinare in seno ai due distinti CSM, invece che creare un nuovo organo – con tutto ciò che ne consegue sotto il profilo economico e burocratico – dalla composizione ibrida e difficilmente comprensibile.
In primo luogo, vi è una evidente sovra-rappresentazione dei Pubblici Ministeri – che non costituiscono certamente 1/3 della magistratura – e una sottorappresentazione dei Giudici – che sono ben oltre i 2/3 -. Questo di fatto attribuisce maggior peso nell’equilibrio dei rapporti interni alla componente togata dell’Alta Corte.
In secondo luogo, sembra recuperarsi un sistema gerarchico della magistratura che ricorda la stagione dei primi anni ’60 in cui i magistrati di Cassazione rappresentavano il vertice piramidale dell’ordinamento giudiziario. Non si comprende infatti per quale ragione ad essere sorteggiati debbano essere soltanto soggetti che esercitino o abbiano esercitato funzioni di legittimità. Si ritiene forse che un giudice con un’ampia anzianità di servizio che abbia deciso di rimanere ad esercitare le sue funzioni in primo grado non sia in grado di giudicare gli illeciti disciplinari dei propri colleghi?
In terzo luogo, forti dubbi sembra sollevare la disciplina prevista per le impugnazioni. Si prevede infatti che contro le sentenze emesse in prima istanza sia ammesso il ricorso solamente davanti alla medesima corte in altra composizione. Questo crea due grandi problemi. Il primo è rappresentato dall’evidente vincolo di colleganza che riunirà i membri dell’organo disciplinare. Si può supporre che il tasso di revisioni in appello sarà molto limitato considerato che tutti e quindici membri faranno capo alla medesima istituzione e intratterranno tra di loro rapporti professionali molto stretti. Il rischio di autoreferenzialità di un circuito chiuso è dietro l’angolo. Il secondo è costituito dal rischio che sia limitato il ricorso per violazione di legge presso la Cassazione, oggi previsto dall’art. 111 Cost.
Da ultimo, allo stato dei fatti attuali non è stato risolto il problema del soggetto preposto a promuovere l’azione disciplinare. Ad oggi, infatti, l’iniziativa è affidata al Ministro dal secondo comma dell’articolo 107 della Costituzione, che tuttavia la esercita in rarissimi casi, e al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione dalla legge. Quest’ultimo, se dovesse rimanere depositario dell’iniziativa, rischierebbe di generare uno squilibrio istituzionale notevole. Gli esposti arriverebbero in procura generale, la stessa procura da cui si sorteggerebbero i PM chiamati a sedere nell’Alta Corte e sarebbero promossi dal Procuratore Generale, membro di diritto del CSM dei Pubblici Ministeri, lasciando i giudici isolati da qualunque forma di potere attivo in ambito disciplinare. Si avrebbe perciò la categoria dei Pubblici ministeri il cui organo di vertice è detentore dell’azione disciplinare creando uno squilibrio e anche dubbi di imparzialità.
Insomma sotto questi profili fino a qui illustrati sembra potersi dire che questa riforma rappresenti una scommessa le cui risposte risiedono solo nelle leggi attuative.
*Immagine di copertina: [Foto di Tingey Injury Law Firm su Unsplash]
