Il DDL Nordio
Il testo della legge di revisione costituzionale recante “norme in materia di ordinamento giudiziario e istituzione di una Alta corte disciplinare” che verrà sottoposto al vaglio referendario il 22 e 23 marzo 2026, interviene sul Titolo IV della Costituzione apportando sostanziali modifiche sotto il profilo istituzionale.
La cosiddetta Riforma della Giustizia, promossa dall’attuale maggioranza politica, intende intervenire sotto tre distinti profili.
In primo luogo, tenta di porsi in continuità con il dispositivo dell’art. 111 Cost. – riformato nel 1999 e, per larga parte della dottrina rimasto parzialmente inattuato -, enfatizzando il fondamentale principio accusatorio di terzietà del giudice. Sulla scorta di tale presupposto, si è pertanto inteso istituzionalizzare la separazione delle carriere tra magistrati del pubblico ministero e giudici, il cui effetto si traduce in una destrutturalizzazione dell’attuale Consiglio Superiore della Magistratura (di seguito CSM) in due organi di governo autonomo tra di loro distinti e rappresentativi della magistratura giudicante il primo, e di quella requirente il secondo.
In secondo luogo, viene prevista l’istituzione di una Alta Corte titolare della giurisdizione disciplinare, oggi demandata ad un’apposita sezione in seno al Consiglio a cui perciò verrà sottratta tale competenza.
Infine, si mira ad abrogare il sistema elettorale fin qui adoperato per la selezione dei componenti del CSM, per prevedere, in luogo di esso, un istituto mai sperimentato prima d’ora a questi livelli: il sorteggio. Quest’analisi si sofferma proprio su quest’ultimo punto.
Un focus sullo strumento del sorteggio
La previsione di un sorteggio per l’individuazione dei consiglieri risulta, ai fatti, un unicum nel panorama dei sistemi elettorali degli organi di governo autonomo della magistratura. L’eccezione potrebbe essere rappresentata dall’organo di governo autonomo della magistratura della Grecia. Tuttavia, quest’ultimo è di composizione integralmente togata e con un “peso” istituzionale che possiamo dire essere minoritario rispetto a quello italiano.
Lo scopo politico che il legislatore costituzionale intende raggiungere appare abbastanza evidente e, nelle sue premesse, condivisibile. D’altro canto, questa riforma si inserisce in una dialettica istituzionale che muove i suoi primi passi già nel 1958 con la creazione del primo CSM. Di lì ad oggi politica e magistratura si sono più volte scontrate tra tutela del governo autonomo e timore di autogoverno. Insomma, da decenni il legislatore cerca di tracciare la linea di confine tra ordine (autonomo e indipendente) e potere inteso come centro di aggregazione di interessi di natura “politica”.
Le origini del CMS
Ad essere oggettivi, è innegabile che l’attuale conformazione del CSM non corrisponda propriamente all’idea che di questo organo avevano i nostri Costituenti.
Nel 1948 si immaginava il Consiglio come un organo di Alta amministrazione deputato alla gestione dello status e della carriera del magistrato.
Come Calamandrei ebbe già modo di dire nel 1921 presso l’Università degli Studi di Siena “due sono le vie per prender l’anima umana, la via del timore e la via della speranza: e che, se si vuol veramente porre su solide basi la indipendenza del giudice, non basta liberarlo dal timore che il suo atteggiamento di ribellione contro gli intrighi politici possa in qualche modo danneggiarlo, ma bisogna altresì toglierli ogni speranza che un atteggiamento servile ed inchinevole possa giovare alla sua carriera futura”.
È proprio per questo che, prevedendo la creazione di un CSM autonomo e indipendente si è a suo tempo voluto impedire che il magistrato fosse influenzato dal Ministro della Giustizia così nel timore di essere trasferito, come nella speranza di essere promosso. La storia negli anni si è tuttavia evoluta.
L’evoluzione del CSM nel tempo e le “Correnti”
Il CSM nel corso delle sue consiliature repubblicane ha esteso notevolmente le proprie competenze, fino ad affermare la teoria dei “poteri impliciti”. Quest’ultima ha portato lo stesso organo ad attribuirsi competenze in alcun modo previste dalla legge, né tantomeno dalla Costituzione.
Di pari passo alla vis espansiva del Consiglio, non è mancato l’avvento sempre più preponderante delle cosiddette “Correnti”, associazioni di magistrati nate con lo scopo di confrontarsi sulle diverse interpretazioni del diritto e sulla visione della giustizia latu sensu e finite con lo svolgere una vera e propria attività politica di selezione, sostegno, promozione e direzione dei candidati al CSM, nonché di spartizione e “lottizzazione” degli incarichi direttivi e semidirettivi in seno all’ordine giudiziario.
A tal proposito, sono da ricordare gli interventi dei Capi di Stato che, in qualità di Presidenti del CSM, hanno più volte rimarcato come il sistema delle correnti influenzasse indebitamente i processi selettivi per gli incarichi, tra i tanti, di Procuratori della Repubblica e presidenti di tribunale.
Così Ciampi nell’aprile del 2006, Napolitano nel luglio 2008, o ancora Mattarella nel giugno 2015, hanno tutti stigmatizzato un modo di amministrare la giustizia non già secondo criteri di merito, ma di appartenenza politica.
L’ennesimo tentativo o l’ultima riforma?
In questo quadro si inserisce dunque il DDL Nordio, il quale appare l’ennesimo tentativo di riforma dell’ordinamento giudiziario. Infatti, va notato che da decenni il legislatore ha tentato di porre un rimedio al problema correntizio.
Dapprima è intervenuto modificando a più riprese il sistema elettorale, cercando di garantire sistemi di voto che premiassero anche candidati indipendenti che, per ovvie ragioni, non disponevano di risorse paragonabili alle grandi associazioni di magistrati. Da ultimo ha tentato di costruire un sistema proporzionale e garantire maggiore libertà di voto svincolando l’elettore da una scelta che lo costringesse a votare per un solo candidato.
Tutti questi tentativi non hanno però alterato il risultato che ha visto sempre le correnti riuscire ad adattarsi e a prevalere in modo pressoché unanime in ogni tornata elettorale.
Sviscerando il testo della Riforma
La riforma della giustizia intenderebbe perciò risolvere in modo tranchant il problema; e si propone di farlo partendo da tre assunti fondamentali:
- cambiare il sistema elettorale che non ha funzionato;
- i CSM non sono e non devono essere un organo di rappresentanza politica – per cui il sorteggio sarebbe evidentemente una lesione incalcolabile dei valori democratici -, ma costituiscono organi amministrativi, sebbene di rango costituzionale;
- infine, i CSM devono mantenere inalterata la loro autonomia e indipendenza ex art. 104 Cost. e pertanto le proporzioni tra membri togati (2/3) e laici (1/3) devono rimanere invariate.
Da questi assunti il legislatore della riforma mira a realizzare due diverse modalità di sorteggio. Da un lato prevede un sorteggio “secco” tra i magistrati del Pubblico Ministero e i giudici. Dall’altro lato chiede al Parlamento in seduta comune di redigere entro 6 mesi dall’insediamento delle due Camere un elenco di candidati, tra i quali verrà operato un sorteggio c.d. “temperato”.
È evidente la difformità tra le due modalità, specie laddove non è stato previsto in Costituzione un numero minimo di candidati che comporranno la lista dei laici. Questa previsione normativa è stata inserita nel testo della riforma come un “male necessario”. È invero evidente che la politica non voglia perdere il potere di controllare la scelta dei membri laici.
Un sorteggio selvaggio e indiscriminato tra una vasta platea di aventi diritto non pare un metodo congeniale agli scopi politici, né tantomeno all’autorevolezza che si vorrebbe conferire ai membri non togati dei CSM. Tuttavia, sarebbe stato quantomeno inopportuno, se non anche di dubbia costituzionalità, prevedere che a fronte di un sorteggio tout court dei magistrati, seguitasse un’elezione diretta della componente laica. Si è quindi propeso per una parificazione dello strumento, ma con un filtro rappresentato dalla selezione preliminare dei sorteggiabili che rimarrà perciò prerogativa degli equilibri partitici.
Considerazioni sul testo della Riforma
È tuttavia innegabile – e qui emerge la necessarietà di questo male – che a questa decisione di opportunità legislativa seguiterà un depauperamento dei poteri parlamentari con la conseguente perdita, pur sempre parziale, del peso istituzionale e politico rappresentato finora della scelta diretta dei membri laici e per l’effetto, dell’influenza politica in seno ai CSM.
Quanto al sorteggio dei togati, se ci si ferma a riflettere sulle alternative, appare evidente come un sorteggio temperato non avrebbe ugualmente soddisfatto le ragioni profonde della novella legislativa. Un’elezione anticipata dei sorteggiabili, come da parte della dottrina è stata suggerita, avrebbe portato le associazioni di magistrati a candidare i propri membri cercando di ottenere la più larga vittoria per alzare le probabilità statistiche legate alla successiva fase di sorteggio.
Viceversa, l’elezione successiva al sorteggio avrebbe potuto portare agevolmente i sorteggiati ad affiliarsi a quello o questo gruppo associazionistico al fine di garantirsi l’elezione al CSM e guadagnare un seggio sfruttando la più ampia capacità delle correnti di promuovere candidati rispetto ad una (suicida) corsa in solitaria.
Rimane pertanto una parentesi aperta quella legata alle modalità con le quali questo sorteggio verrà dettagliato dal legislatore ordinario e soprattutto molte sono le domande che rimangono, ad oggi, senza risposte. Come in ogni voto referendario, spetta a ciascun cittadino porre le proprie considerazioni sul piatto della bilancia esprimendo una sanzione che valuti i principi che hanno ispirato il legislatore costituzionale nel loro complesso con l’obiettivo di assumere una determinazione generale circa l’opportunità o meno di un voto favorevole.
*Immagine di copertina: [Foto di Tingey Injury Law Firm via Unsplash]
