Non è difficile immaginare che, sentendo la parola “lobbysta”, molti lettori storcerebbero il naso, pensando ad una dinamica patologica del processo decisionale in cui l’affarismo prende il sopravvento sul bene pubblico. È anche per questo, probabilmente, che nel linguaggio istituzionale il termine è stato sostituito dalla più neutrale espressione “rappresentante di interessi”, mentre l’ambito professionale è sovente indicato come Public Affairs. In realtà, l’attività di lobbying costituisce una naturale componente del processo democratico, in cui il legislatore si confronta con i diversi gruppi di interesse per acquisire informazioni circa l’impatto -non solo economico- delle sue decisioni.
Se svolta nell’ambito di leggi che garantiscano trasparenza e accountability, dunque, la rappresentanza di interessi è un valore aggiunto per le democrazie. All’inverso, se si permette di operare in una zona grigia, sorgono rischi rilevanti per l’imparzialità del processo decisionale di fronte al potere economico.
Dopo un’introduzione sulla storia ed il significato del lobbying, affronteremo qui l’importante questione della sua regolamentazione a livello italiano ed Europeo, analizzando le normative principali e ripercorrendo gli sviluppi legislativi più recenti.
Facciamo chiarezza: origini e significato del lobbying
Secondo l’EPACA, l’associazione che rappresenta i rappresentanti di interesse a contatto con l’Unione Europea, l’origine dell’attività di lobbying si può far risalire al 1215, anno in cui fu siglata la Magna Charta Libertatum. Nell’ambito di quel documento, infatti, veniva garantito ai baroni il diritto di presentare petizioni nel caso di violazioni dei nuovi diritti sanciti, di fatto consentendo al potere economico di orientare le decisioni del sovrano. Anche il conio e l’utilizzo del termine lobbying hanno a che fare con l’Inghilterra, dato che le lobbies, ossia i corridoi e gli spazi antistanti alle Camere, erano i luoghi in cui le costituencies si radunavano con i rappresentanti prima e dopo le sedute per discutere le politiche più rilevanti del momento.
Come vera e propria industria, invece, il lobbying si è sviluppato in primis negli Stati Uniti, a partire dagli anni ’70 del secolo scorso. È in quel periodo che le grandi aziende hanno iniziato ad investire sulla rappresentanza politica, mosse dai cambiamenti legislativi in materia di tutela del lavoro e ambientale. A partire da quel momento, l’attività dei rappresentanti di interesse si è radicata velocemente nelle democrazie moderne perché portatrice di un valore aggiunto estremamente utile, ossia l’informazione. Da un lato, i portatori di interesse ricevono notizie chiare sul processo legislativo, che è per natura complesso e incostante; dall’altro, i legislatori acquisiscono informazioni in merito all’impatto economico, sociale e politico (elettorale) di una legge.
Oggi, l’attività di rappresentanza di interesse riguarda non solo le aziende ed i soggetti puramente economici, ma anche attori come organizzazioni non governative (ONG), associazioni di categoria, organizzazioni sindacali e associazioni a tutela dei consumatori. Per questo motivo, il lobbying è a tutti gli effetti parte integrante del dialogo democratico tra politica e società civile e necessita di strumenti di tutela legale affinché l’emergere delle sue forme disfunzionali ed illecite sia scongiurato.
In questo senso, laddove l’UE ha compiuto decisi passi verso una sua trattazione completa negli ultimi due decenni, l’Italia si colloca in una posizione di coda, con parecchie lacune ed aree grigie che necessitano un intervento.
La prospettiva europea: sforzi profusi e ostacoli ancora presenti
L’impulso fondamentale alla legislazione comunitaria in materia di lobbying arriva dall’ Iniziativa Europea per la Trasparenza (IET), lanciata con l’obiettivo di aumentare l’efficienza e l’accountability della pubblica amministrazione UE. Nel green paper del 2006, la Commissione indicava la normativa sulla rappresentanza di interesse come elemento prioritario in quella direzione, ponendo le basi per la legislazione approvata nel 2014, che rappresentò la prima vera svolta.
Tra le misure di regolamentazione per il lobbying, due spiccano per importanza: il registro dei portatori di interesse ed il codice di condotta cui devono sottostare. Il primo strumento costituisce una fonte di informazione essenziale sui rapporti di lobbying, in quanto tutti i portatori di interesse (da cui sono esclusi partiti politici, organizzazioni religiose ed organismi intergovernativi) sono tenuti all’iscrizione per poter incontrare i rappresentanti dei rami governativi di Bruxelles. Il codice di condotta completa la disciplina del registro, imponendo il rispetto delle regole sopra indicate e delineando provvedimenti disciplinari come l’ammonizione, la sospensione e l’esclusione dal registro.
Unitamente all’iscrizione nel registro dei portatori di interesse, tutte le entità devono specificare gli interessi che rappresentano, gli obiettivi che perseguono e il loro impegno (in termine di ore lavorate e di costo) in questo genere di attività. Inoltre, nel caso degli intermediari, è obbligatorio indicare costi e ricavi legati all’attività di lobbying per tutti i clienti rappresentati, mentre le organizzazioni non governative devono riportare le loro fonti di finanziamento. Inizialmente, il Parlamento e la Commissione avevano due registri differenti, fino a che nel 2021 sono stati unificati in unico elenco, che attualmente conta più di 12000 entità, di cui 1031 italiane.
Le asimmetrie europee in termini di lobbying
Per quanto riguarda i rappresentanti delle istituzioni, esiste una forte asimmetria negli obblighi dei rappresentanti di Parlamento e Commissione rispetto a quelli del Consiglio. Parlamentari, relatori, Commissari (insieme ai membri del loro gabinetto), ed alti funzionari della Commissione sono vincolati ad incontrare solamente entità registrate e a rendere pubblico ogni incontro, con gli ultimi anche tenuti ad indicarne la durata in minuti. In aggiunta, i relatori, ossia i parlamentari che presentano nuovi provvedimenti legislativi al Parlamento, devono premurarsi di rendere noti eventuali soggetti dai quali hanno ricevuto particolari informazioni o impulsi nella stesura di quella proposta: è il cosiddetto legislative footprint.
Come anticipato, le direttive sono decisamente meno ferree per quanto riguarda il Consiglio, laddove soltanto il Presidente e il Segretario Generale hanno l’obbligo di incontrare solo rappresentanti iscritti al registro, mentre i delegati nazionali godono di una pressoché totale libertà. Ciò rispecchia un panorama ampiamente differenziato a livello europeo, considerando che solo una manciata di Paesi (su tutti, Francia, Germania e Finlandia) posseggono una legislazione comparabile a quella dell’Unione; tuttavia, è chiaro che questa dinamica rappresenti una delle maggiori debolezze dell’UE in materia.
La situazione italiana: l’ennesima proposta al vaglio delle Camere
Nonostante le innumerevoli proposte di legge, l’Italia non possiede ancora una legislazione organica sulla rappresentanza di interessi e presenta un quadro frammentato tra le sue istituzioni. La Camera ha infatti adottato un suo registro nel 2017, che al momento conta 353 entità; tuttavia, il livello di pubblicità richiesta per i rappresentanti di interesse è limitato, giacché questi non sono tenuti a fornire informazioni dettagliate sulla loro attività, né a riportare ogni incontro avvenuto, ma solo un elenco di deputati con cui hanno avuto contatti durante l’anno. In più, il conflitto di interesse è poco regolato – a differenza dell’UE, dove sono previsti periodi di “raffreddamento” per passare dalla politica alla rappresentanza d’interessi – e i collaboratori parlamentari possono svolgere contemporaneamente la professione di lobbista. La situazione peggiora al Senato, che non è dotato di alcun registro; similmente, solo una minoranza dei Ministeri con portafoglio pretende l’iscrizione.
L’oramai atavica assenza di accordo politico sulla questione sembrava poter essere superata nella passata legislatura, quando una proposta a firma Fregolent-Madia-Silvestri passò l’esame della Camera ma, vista la fine anticipata della legislatura, non fu approvata in Senato. Quel testo disciplinava l’istituzione di un registro unico e un organismo di sorveglianza in capo all’Autorità Garante nelle Comunicazioni (AGCOM), in linea con le raccomandazioni internazionali di affidare il controllo ad un soggetto indipendente.
Quali sono le prospettive future per il lobbying all’italiana?
Nella legislatura corrente, la proposta n. 2336 è arrivata alla Camera ad aprile 2025. Il disegno prevede l’istituzione di registro unico e di una Agenda degli Incontri che ogni rappresentante di interesse è tenuto ad aggiornare settimanalmente, specificando il luogo dell’incontro, gli argomenti affrontati e l’interlocutore. Questa volta, le funzioni di controllo sono riposte nel Consiglio Nazionale sull’Economia ed il Lavoro (CNEL): non un’autorità indipendente, ma un organo consultivo, che non esprime pareri vincolanti. Di conseguenza, presso di esso sono stati così istituiti il registro ed un suo Comitato di sorveglianza; tale scelta, che si allontana almeno parzialmente dall’idea di un garante indipendente, è motivata dalla funzione del CNEL “come sede di moderazione del conflitto sociale”, in linea con quanto previsto dalla Costituzione.
Si può dire, dunque, che la volontà sia quella di normalizzare il lobbying all’interno della vita politica ed economica del Paese, invece di considerarlo un fenomeno da monitorare dall’esterno, nonostante questo possa avvenire a scapito della terzietà di chi lo disciplina.Lontano dall’essere pacifico, l’iter parlamentare della legge 2336 ha visto la parziale opposizione da parte di associazioni come la coalizione Lobbying4Change, dura nel criticare il parere negativo del relatore su emendamenti che istituivano un periodo di raffreddamento di due anni ed estendevano gli obblighi dei parlamentari anche ai vertici amministrativi (entrambi, a dire il vero, in line con la normativa UE). Ad ogni modo, il testo ha visto il via libera della Commissione Affari Costituzionali della Camera, ed è arrivato a Montecitorio il 26 gennaio di quest’anno.
Che sia finalmente la volta buona?
*Immagine di copertina: [Immagine generata con Google Gemini (Google)]
L’articolo è stato redatto in collaborazione con Bruno · Pavlov & Partners, società internazionale specializzata in relazioni istituzionali, lobbying, public affairs, comunicazione e formazione.
